(三)西部通道事件成功解決之關鍵

在西部通道事件的最后階段，政府用強調其行為合法的方式終結了整個事件。這固然呼應了居民在第一階段提出的政府“要依法行政、不要輕言犧牲”的主張。但是，值得注意的是，如前所述，從一開始西部通道側接線工程的審批(包括環評程序)就是符合法定程序、具備形式合法性的，在整個西部通道事件中，政府也在不斷地強調這一點，卻并未阻止事件的爆發。那么，到了最后階段，政府再次強調的合法性又有何不同呢?一個可能的解釋是，政府在最初階段所強調的“合法性”與最后階段所強調“合法性”含義已經有了差別。前者僅僅是遵循了法條要求的“形式合法性”，或者說是消極意義上的“不違法”； [38]最后階段的“合法性”卻不再單純是形式意義上的“合法性”，因為其時政府(通過開放決策過程和借助專家論證)已經在既定制度框架所允許的空間內以創造性的積極行動回應了民眾參與需求，并正面經受住了民眾對其決策之科學依據的挑戰，其決策(即使仍是最初的內容)因此而具備了實質意義上的合法性(或說正當性)。

西部通道事件成功解決的關鍵在于政府和居民之間的風險交流獲得了成功。在這一事件中，風險交流與公眾參與的有效性并非體現在公眾參與成功地改變了行政決策，而是體現在原本在很大程度上被排斥在決策程序之外的居民，成功地進入了環境決策程序的核心部分，即傳統上被認為公眾并無能力(甚至被認為也無必要)真正參與的科學技術爭議，并最終通過成功的風險交流而消除了對環境風險的擔憂，重建了對專家提供的科學評估和立基于此評估基礎上的行政決策的信任，并在這個意義上最終達成了居民—專家—政府三贏的局面:居民安心了，專家最終捍衛了專業知識的權威，政府則成功地表明了決定的正當性。就政府方而言，對公眾參與真正持有開放而非打壓的態度，是本事件最終以一種創造性方式得以解決成為可能。由于本事件焦點在環評技術之爭，因而政府應對策略的關鍵也在“借助專家”的部分。雖然政府方并未在多次當面的“專業”交流中與居民立即達成“共識”或和解，但其在當時采取的措施確保了其決策的科學性，并未因居民的強有力挑戰而動搖。特別是在居民嘗試引入第三方機構的正當努力由于意外原因(所請驗算專家不具環評資格且聲明屬個人行為)而不能被既定制度接納時，政府方面另辟路徑，以殊途同歸的方式，在事實上采納了居民這一主張的核心部分，即尋找雙方(居民和政府)均信得過的“第三方”專家或專業機構來裁斷各執一詞的“科學爭議”。而從最后階段的民意調查來看，政府采用“專家復審”程序，的確相當成功地消解了大部分居民對工程污染損及健康的擔憂。

真正的交流不應是單向的灌輸或教育，而應是雙向的互動。 [39]就本文一開始提出的問題而言，西部通道事件的成功經驗中，最值得關注的是:居民不僅以行走在合法性邊緣的方式 [40]成功地引起了政府的重視并在此基礎上與政府官員展開了實質性對話，而且還成功地跨越了專業門檻，就環境影響評估與專業技術人員展開了實質性“對話”。其中，“自行進行計算的”兩位退休高級工程師，也許是一個難以在其他環評爭議中復制的偶然因素。但是，當居民們開始求助于他們信任的“第三方”專家(清華大學的教師和博士后)時，卻是在有意無意中找到了一條真正跨越專業門檻以保障自己參與權的、可普遍適用的方法:一方面，這仍是一種所謂“以專家對專家”或說“同行審議”(peer review)的方法，因而專業知識門檻不會成為對話和交流的障礙；另一方面，作為外行的公眾，通過選擇或認可自己所信任的專家，確保了自己即使在專業爭議面前也并未放棄就涉及自身權益的事務做出判斷和決定的權利。

五、拓展討論：跨越專業門檻的風險交流與公眾參與何以可能

(一)風險、交流與信任

西部通道事件中，從一開始，居民的共同擔憂就集中在側接線工程完成后必然會產生的廢氣排放是否會危及自己的健康這一問題上 [41]居民聘請的代理律師在致市委書記的《律師函》中稱，這其實是“令業主們不安的根本問題”，只要“政府所依據的環評報告是科學公正的，我可以代表三個社區表態，絕不無端無理糾纏，堅決支持盡快開工”。這是一種典型的風險意識。

雖然到目前為止，研究者們對“風險”(risk)概念的界定還眾說紛紜，但是，各種風險定義均不會否定的是:風險是一種不利后果發生的可能性。而現代社會中，成為風險管理對象的“風險”，通常是“人為風險”，即它是人類行動或者決定的伴隨后果。現代復雜社會中，一個經常出現的現象是風險制造者與風險承受者的分離，用盧曼的話來說就是:一個人往往會成為“別人風險決定的受害者”。 [42]食品安全、環境風險領域均有大量此類實例。這種不公平、不正義的現象必然激起“受害者”(或自以為受害者)的抵抗。

西部通道事件的起因正是如此，西部通道工程的決策過程中，不利環境影響后果的承受者，即此事件中站出來“維權”的居民們，實際上是(或至少是自認為)缺席了。然而，這些居民們是側接線工程所伴隨的環境風險的承受者，這是一個無法遮掩、不容否認的現實。對這一現實的意識，使居民們有了參與相關決策過程、了解相關決策信息并且表達自身愿意的強烈動機。在這個意義上，可以說利害關系人的“維權”行動是風險交流與公眾參與持續運作的動力機制。

民主制下，風險規制機構應當順應公眾的需求、符合公眾價值觀念，這為居民參與包括風險交流在內的風險規制活動提供了正當性。然而，公眾參與具有正當性這一規范觀念并不能改變風險交流關系中專家在科學知識方面的優勢地位。西部通道事件中就環評而展開的多次“對話”，實際也顯示出，大多數居民即使在多次與專業人員“對話”之后也仍然不明白環評專業人員對模型公式的建構、變量指標的選擇和具體的計算過程等技術性內容。作為利害關系人，他們不需要任何專家的幫助，就“天然”地能夠知道，那些復雜難解的專業技術過程的結果與其切身利益息息相關，因而不再被“專業對話”拒之門外對他們而言具有極其重要的意義。

但是，西部通道事件在驗證了專家與大眾之間的知識鴻溝存在的同時，也證明了這一知識鴻溝并非無法跨越。 [43]原因是，現實生活中的專家們并不是一個與公眾完全隔離的封閉群體——作為“誠實的代理人”， [44]專家既可為規制者服務，也可為被規制企業、利害關系方或一般公眾服務。居民們的風險意識不僅是他們在不完善的法律框架下尋找盡可能參與途徑的動力，也是促使其自發地尋找自己信任的專家的動力。就此而言，風險交流的關鍵其實不在于“教育”外行公眾理解專業技術問題，而在于建立和維持對專家的“信任”。 [45]

現實經驗告訴我們，專家并不總是誠實、可靠和負責的。那么，如何保障“專家”的可信度就成為一個不可回避的問題。 [46]在此，需要特別強調的是，在現代復雜社會中，外行公眾對于自己所選擇的專家的“信任”，通常并不是傳統熟人社會里因為彼此熟悉、互相了解甚至相親相愛而生的信任，而是陌生人之間以抽象制度為前提的信任，即盧曼所謂的“系統信任” [47]。而吉登斯指出，“專家系統”正是建立這種系統信任的兩大機制之一。 [48]

(二)補充說明：完善相關制度的必要性

一般而言，法律制度可以發揮增進信任的作用，特別是通過實在規范或治理結構形成的激勵機制和以各類法律責任為表現形式的約束機制，可以構成信任的基礎。 [49]具體到“專家系統”，可以說，沒有什么法律制度能夠保證將所有外行參與人在有效決策所需的時效內變成專業人士。但是，在法律制度上保證所有的參與人在有疑慮時可以方便地依靠自己信任的專家，這是有可能的。

雖然西部通道事件的最終解決表明，在不完備的現有規范體系中，行動者仍有努力擴展參與空間推動良好風險交流的可能性，但是，這一點不能被理解為，完備的法律規范是不必要的。不完備的規范體系欠缺足夠明確的行為指引和(特別是對行政機關而言)有時是必要的規范約束，使得行動者努力擴展參與空間推動風險交流的過程從根本上說屬于試驗性的，始終伴隨著“失控”或“失序”的風險。

事實上，群體性事件聲名不佳，因為一般認為聚合起來的人群很有可能成為被非理性情緒或激情所左右的“烏合之眾”，而現實中也不乏最初和平合法的群體抗爭最終失控演變為暴力沖突的事例。西部通道事件全過程避免了暴力沖突，是居民和政府雙方努力的結果。一方面是居民在知情較晚、未能及時獲得相關信息而不可避免地對政府產生不滿和懷疑的情況下，仍然避免了過激反應，始終堅持以理性方式提出訴求，在堅持以合法方式表達意愿的同時，還創造性地提出解決問題的方案，如引入第三方專業機構的主張。另一方面是政府在各種壓力下及時改變了應對策略，特別是改變了不及時公開信息、公眾參與流于形式的狀況，對居民的合法訴求表示了足夠的尊重，并且基于與居民的風險交流而積極采取實際行動，對居民的真實關切給予了有效回應，包括采取種種“法無明文”規定的行動，特別是事件后期的專家復審、專家釋疑、民意調查等。若非如此，很難想象西部通道事件將如何收場。因此，必須清醒地意識到，在風險規制領域，法律制度“不是不相干的”， [50]要認真對待將西部通道事件的成功經驗制度化的可能性。