經濟學

土地制度改革的理論解讀

隨著城鄉收入差距的不斷拉大以及城市房價不斷飆漲，土地制度改革成為經濟學界關注的重要議題，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》則將這一討論推向新的高峰。《決定》有關土地制度改革的要點是：(1)在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價；(2)縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制；(3)建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益；(4)完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。

面對同一份《決定》，經濟學界出現不同解讀并展開激烈爭論。

就土地流轉而言。有學者認為，《決定》鼓勵“農地入市”向可交易方向發展，“土地抵押”就是變相買賣，這些是土地從集體轉向私有的征兆；由于目前農村集體經營性建設用地規模很小，未來會進一步修改城鄉規劃法，受此影響，一些地方政府急于在農村土地制度改革上取得突破。另一些學者則強調《決定》中的“符合規劃和用途管制”這一前提，強調允許入市的僅僅是某些集體經營性建設用地，農民集體所有性質仍沒有改變；允許抵押的也僅是從承包經營權中單獨分離出來的經營權，而承包權作為物權不允許抵押，使農民失地風險處于可控范圍。

就小產權房轉正而言。有學者認為，《決定》中沒有提及“小產權房”問題，但住房財產權的“轉讓”預示著小產權房轉正；而且“從不合法到合法是大勢所趨”，因而會有新一輪修法行動，以掃除小產權房“轉正”的法律障礙。事實上，農村宅基地禁止買賣的政策近期就出現明顯松動。在十八屆三中全會閉幕前一天，廈門一宅基地以溢價44%拍賣，該標的物原為村民個人使用，因該村民欠下借貸而由法院委托拍賣。另一些學者則指出，農民只對宅基地上的住房擁有所有權，而對宅基地只有使用權，宅基地所有權屬于農村集體經濟組織，不能自由買賣或變相買賣，否則就是破壞法律和社會公正。

土地制度改革是關系國計民生的根本性課題，在沒有通盤具體規劃情況下，須慎重行事。這一點，一些政府官員和學者保持著清晰頭腦。例如，中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文就強調，農村土地制度改革底線不能突破：(1)不能改變土地所有制，必須堅持農民集體所有；(2)不能改變土地的用途，農地必須農用；(3)不管怎么改，都不能損害農民的基本權益。農業部部長韓長賦也強調，推進土地制度改革的基本出發點，是為了增加農民財產性收入，不是為了解決城市建設用地指標，不是讓城市居民到農村購買宅基地蓋房子，也不是鼓勵工商資本到農村去圈地。

(朱富強 中山大學嶺南學院)