對集體土地入市的國家調控與干預

集體土地入市肯定會打破現行的土地用途管制制度，但并不是不要土地用途管制，而是要求建立新的、適應市場配置的土地用途管制制度，以興集體土地入市之利，除其弊，達到均衡配置建設用地和耕地的終極目的。

在集體土地入市的同時，政府可以、而且應當采取的宏觀調控、微觀干預的措施有四：

一是加強市縣、鄉鎮的土地利用規劃管理，但不是用現行指標分配式的土地利用規劃，而是要用現代公眾參與式的規劃。現行的土地利用規劃是按照上級政府分配下來的各類用地的指令性控制指標來規定鎮、鄉、村每塊土地的用途，沒有市場配置的空間。上級規劃下達的建設用地總量指標是根據不完全的信息計算出來的，不可能吻合當地工業化、城鎮化和村莊建設對建設用地的實際需求，因此不能用這樣的指標來限定鄉鎮村農地轉用和建設用地使用權入市的數量，以及調控集體土地入市，而應當改用公眾參與式的規劃。公眾參與式的土地利用規劃是根據上級政府規定的規劃目標（不是指標），在規劃過程中就把政府要求的基礎設施、公共設施用地安排好，把規劃相關者提出的、因市場導向而生的各類用地需求協調好，編制出政府、企業和集體經濟組織都能接受的規劃方案，然后以此來指導集體土地入市。

二是實行新型土地用途分區。現行《土地管理法》規定的土地利用分區是計劃配置土地的工具，用來規定各類用地的規模和位置。在這樣的分區管制下，自無市場配置的余地。所以，應當改行市場經濟國家通行的土地用途分區制。這種分區制是根據市縣規劃，將轄區內的土地分成若干區，如居住區、工業區、農業區、自然或人文保護區等，規定各區的用途管制規則，即區內禁止的和允許的土地用途和土地利用方式（包括建筑物密度、高度、綠化率等）。其作用是將具有負外部性的土地用途隔離開來，提高總體的土地利用效益。各分區的用途管制規則是剛性的，有法律作保障的，必須嚴格遵守，但是，這些規則只是限制土地使用權的行使，并不取消土地所有人的使用權，全由政府規劃來決定土地用途。只要不違背分區的用途管制規則，土地所有人、使用人可以按市場導向自主確定其土地用途。

三是加強集體土地的稅收管理。要以征稅作為調控集體土地入市的主要手段。集體土地入市，為規范市場秩序應繳納契稅；使用城市基礎設施的繳納城市維護建設稅；為控制對耕地的占用，可征收耕地占用稅；為促進節約用地和抑制投資、投機性房地產需求，可以征收房地產稅；為調節土地收益分配，可以對出讓集體建設用地使用權征收土地增值稅，對出租土地房屋的征收營業稅。集體土地的稅收應與國有土地相同；但不能要求集體土地繳納出讓金來換取集體土地入市的合法性。出讓金是出讓建設用地使用權的對價，集體土地的建設用地使用權是農民集體的，沒有理由向政府繳納出讓金。

四是適當的行政審批制度。為保證土地用途分區制的實施，行政審批制度還要有，不過，相比于現行的審批制度，審批內容可以大大減少，不需要審批農轉用、審批建設用地規模大小和是否符合各種用地定額與標準，只需要審批是否有合法的產權，用途轉用是否符合規劃與分區的用途管制規則；審批權限也可以大大下放，在上級政府批準了市縣規劃和土地用途分區規劃后，具體的項目用地可以下放到基層政府去審批。這樣才能真正做到簡政放權。

集體土地入市的交易規則

規定集體土地入市的交易規則和市場秩序是政府的責任。在城鄉統一的土地市場上，集體土地應有與國有土地相同的入市規則。

首先，要明確集體土地入市的供方市場主體。在一級市場上，是集體經濟組織的村民大會或村民代表大會；若是土地股份合作社，則是其股東大會。只有股東們才有權決定集體土地的建設用地使用權是否入市流轉。村支書、村委會主任只是他們委托的代理人，無權決定某宗集體土地是否入市，以免村支書、村主任等少數人出于私利，肆意出租、出讓集體土地。二級市場的市場主體是集體土地的建設用地使用權人或宅基地使用權人，他們只能轉讓其合法取得的建設用地使用權或宅基地使用權，不能自行設定建設用地使用權或宅基地使用權，不能把承包經營權當作建設用地使用權出租或出讓。

產權交易方式應當與國有土地市場相同，采用多元化的方式，租賃（即年租）、出讓（即批租）、拍賣、招標、掛牌、作價入股、合伙聯營均可。一般來說，需方要作長期投資的愿意采取批租方式；供方希望有長期穩定的收益，愿意出租；需方有多個競地者，可以拍賣；公共設施用地可以招標或掛牌；全依交易雙方一致的意愿而定，不必拘泥于現行法律允許的作價入股或合伙聯營兩種方式。因為若采取作價入股或合伙聯營方式，則集體土地所有人、使用人就成為股東或合伙人，必須參與企業經營，承擔經營風險，一旦經營失敗便血本無歸。所以，農民集體一般都愿意采取租賃方式，不愿意作價入股。政府不應硬性規定交易方式，只需制定租賃或出讓、轉讓合同的規范文本格式和拍賣、招標、掛牌的法定程序即可。

集體土地入市需要有土地市場監管。市場管理人員需要做的是：匯集土地供方、需方的信息，審查供方、需方信息的合法性（集體土地入市的經辦人是否有集體經濟組織的委托，提供的集體土地是否有合法的產權，土地用途是否符合土地用途分區的用途管制規則），也可規定交易規則和提供交易場所。集體土地的供給不需要提出申請、政府審批。政府不應以此手段壟斷建設用地供應。建設用地與耕地配置的均衡點應由市場來定，政府是定不好的。市場交易的租金、地價不要由市場管理人規定，可以由中立的中介機構來評估，由供需雙方平等協商或競爭的市場機制來定。