憲政、法治的意義比民主更根本

所謂憲法政治，就是建立在憲法基礎之上的政治，可以簡稱為“憲政”或者“憲治”。③不管說法如何，憲法政治或者說“憲政”是有特定含義的。筆者在2009年發表的《關于民主憲政關系的再思考》一文中，④論述了憲政的三大關切：第一，任何政府、任何領導人不管其是否民選，無論如何產生，⑤都要接受憲法和法律的約束，接受制約監督，不能濫用權力，不能腐敗，即實行“法律之治”，把權力放到法律的籠子里邊去。即使是民選政府，其行為也要受嚴格的監督和制約。人們對民選政府往往過分信任，很容易無限授權，而且拒絕任何外在監督制約，這使得如何監管民選政府，保證其不腐敗、不濫權，防止民選政府蛻變為超越憲法法律之外的無限政府，也就成為憲政的首要關切。

第二，憲政不僅要求政府權力必須是有限的，而且還要求國家權力的配置必須科學合理，協調高效。國家各種權力如何配置，國家機構如何設置以及相互之間應該是什么樣的關系，這些都應是科學問題。任何一個國家，都一定有一個最適合這個國家的歷史、國情、民情、自然條件、地理和經濟狀況的政治體制，憲法學家的任務是發現這個最適合的體制。治國是一門科學，政治應該成為科學。⑥搞憲法也應該是搞科學。⑦可見，憲政除了強調“法律之治”外，還要求必須是科學的政治，是“科學之治”。概括來講，憲政就是“法律之治”和“科學之治”的結合。

第三，盡管人民不一定直接參與政府的產生，但國家必須要保障基本人權，給予人民一定程度的自由和基本權利。

憲政最初是在英國產生的。1215年，英國就制定了《自由大憲章》，被一些學者視為英國和西方憲政的起源。⑧當時主要目的不是為了民主，讓人民來選舉國王及其政府，而是為了限制約束國王及其政府的權力。因而，憲政先于民主而產生。嚴格來講，可以說，一直到今天，英國還沒有實現完全民主，國家元首不由民選，政府首腦也非選民直接選舉產生，但是憲政早已確立，法治政府早已形成，人權得到了尊重和保障。

從歷史上看，專制政府固然容易濫用權力，但是民主政府也可能濫用權力。民選政府及其領導人可能攜民意自重，藐視法律，其邏輯是，法律無非是人民代表(議員)的創造物，而民選政府則是人民自己直接“親生”的。是法律高，還是民選領導人更高?當然是人民直接選舉產生的民選領導人比人民間接通過自己的代表制定的法律更具有權威。因此，民主政府可能會為所欲為，如果沒有強有力外在的法律監管，民選政府及其領導人就可能凌駕于法律之上，走向腐敗和專制。從這個意義上說，憲政關注民主，但更加重視對民主政府的監督，強調用制度來約束民主政府及其領導人。

這就是憲政的哲學基礎和基本邏輯。盡管任何政治體制都需要由人來操作，操作者個人的素質、能力和品行當然與政治產品質量的高低有關系，但憲政更加關心的是，政治權力是否受到應有的監督約束，整個政治體制的設計是否科學合理。無論多好的選舉制度都無法保證選出的人一定是最好、最合適的德才兼備之人。憲政的功能就在于，即便出現這種情況也不用擔心，無論什么樣的人當政，都不可逾越憲法和法律劃定的權力界限，都要按照法定版本演出。憲政的眼睛是被蒙上的，無論誰在權力的位置上，無論你是否民選，憲法法律都要監督你，約束你，讓你不能為所欲為。

最理想的政體當然是既有憲政和法治，又有民主，這樣的體制最堅固，抗震性最強，也就最長久;其次是只有憲政和法治，較少民主;再次是只有民主而沒有憲政和法治;最糟糕的是，既沒有民主，也沒有憲政和法治。也就是說，一個國家的民主可以有瑕疵，有“赤字”，不完美，但不能沒有憲政和法治，不能有“憲政赤字”和“法治赤字”。憲政、法治的缺失比民主缺失的后果嚴重得多。

憲法和憲法學應該關注民主，追求民主，但是不應把憲法、憲政與民主這些概念混淆在一起。政治學要深究權力是從哪里來的，關注民主問題，憲法學當然也要關心權力是神授、君授或民授，關心民主本源問題，但其主要使命是研究監督制約權力的技術方法、權力的科學配置和人權的保障，應該是研究權力和權利的學問，是權力科學配置之學、權力監督之學和人權保障之學。憲法學與政治學應該分工合作，而非都去研究民主，而忽視研究如何監督權力、規范民主。

民主是國家長治久安的必要條件，但是并非唯一、充分條件，民主只有與法治相結合，實行憲法政治，勵行憲政，才是跳出歷史周期率支配、真正實現政權“萬歲”的必由之路。主要原因有四。一是通過憲政建設，把權力牢牢約束在憲法法律范圍之內，并為權力運行提供明確規則，避免權力成為脫韁野馬，害人害己，導致政權自我解體。二是通過憲政建設，人民可以通過憲法規定的方式方法更換政府，無需訴諸暴力，實現了最高權力更替的制度化、法律化，政權可以自我更替、修復、完善，實現自我更新、永葆活力的目的。⑨三是憲政保障基本人權。在憲政體制下，國家尊重保障基本人權，人民有充分的權利和自由，人民與政府形成健康和諧的互動關系。四是憲政為一切紛爭提供了法定解決的渠道和方法，杜絕了私人暴力、自力救濟。從歷史上看，政權滅亡最主要的原因是內戰。而爆發內戰的主要是因為各種各樣的矛盾糾紛長期無法得到公平合理的解決，最后釀成了內亂內戰。之所以這些矛盾糾紛無法得到公平合理的解決，是因為這個國家根本沒有法律，到處無法無天，或者有法律但是法律本身不公平，或者法律公平但是沒有辦法得到很好實施，人民只能自力救濟，暴力頻發就不可避免。因此，必須建立一套公平合理的憲法法律制度和機制，把各種各樣的矛盾糾紛包括政治性糾紛，都納入到法律軌道上解決，這樣才可能實現江山永固，政權永續。