伴隨中國經(jīng)濟的高速發(fā)展與城鎮(zhèn)化進程，化石能源的消耗逐年增加，空氣質量下降、霧霾污染嚴重等諸多環(huán)境問題近年來頻繁發(fā)生。鑒于2013年1月以來中國又出現(xiàn)長時間霧霾天氣，國務院于2013 年9月出臺了《大氣污染防治行動計劃》（下文簡稱“大氣十條”），明確提出：到2017年，全國地級及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012 年下降10%以上；京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域細顆粒物（PM2.5 ）濃度分別下降25%、20%、15%左右；逐步改善全國空氣質量等。

這一條例被稱為“最嚴大氣污染治理措施”，將從治理現(xiàn)存污染、預防污染加劇和保障目標實現(xiàn)三個角度對大氣污染實施全面管理。因此，認真分析和解讀“大氣十條”的特點、認清實施中的挑戰(zhàn)、結合國際經(jīng)驗探索應對方案，對于切實執(zhí)行“大氣十條”、加強空氣質量管理至關重要。

“大氣十條”的主要特點

為保障空氣質量目標的實現(xiàn)，“大氣十條”提出了加大綜合治理力度、調整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、加快企業(yè)技術改造、調整能源結構、完善環(huán)境經(jīng)濟政策、建立區(qū)域協(xié)作機制、將環(huán)境質量改善納入官員考核體系等35 項措施。總體來看，上述措施具有如下特點：

首先，“污染物減排”措施覆蓋范圍廣，既涉及工業(yè)領域的點源排放，又包含建筑、交通等領域的面源和移動源污染控制。對于機動車污染源的管理，又涉及車輛、燃油品質和道路管理三方面，污染控制措施非常全面。已有研究表明，對中國PM2.5 排放源的管理要綜合考慮機動車、工業(yè)和電廠等；在京津冀地區(qū)，機動車排放和道路揚塵占排放總量的比例約為50%，工業(yè)排放的占比約為35%。“大氣十條”的防控措施分別從靜止源、移動源和面源排放三方面著手，符合空氣質量管理的原則。

其次，污染控制措施結合了現(xiàn)階段的經(jīng)濟發(fā)展目標與需求，將產(chǎn)業(yè)結構和能源結構優(yōu)化列為重中之重。“大氣十條”明確提出，到2017 年，煤炭占能源消費總量比重降低到65%以下，非化石能源消費比重提高到13%，這些實質上是對各級政府“十二五”規(guī)劃及各專項規(guī)劃所提目標的強化。而且，控制煤炭消費總量、淘汰落后產(chǎn)能、優(yōu)化能源結構等污染防控措施與各級政府實現(xiàn)能源強度和碳強度目標的措施相輔相成。“大氣十條”與已有目標和政策的一致性有利于各級政府部門切實貫徹具體防控措施。

第三，強制性的行政手段與市場機制并重，環(huán)保準入標準、污染物總量控制等措施將被更為嚴格地執(zhí)行，同時，節(jié)能環(huán)保的財稅優(yōu)惠政策也將得到進一步落實。對于財稅政策，既有支持企業(yè)開展生產(chǎn)轉型的扶持政策，又有針對消費者采取的鼓勵購買新能源汽車的補貼等措施，同時從生產(chǎn)端和消費端使用市場化的管理手段。整體而言，“大氣十條”還是傾向于各級政府部門擅長的行政手段，以保障減排目標的實現(xiàn)。

最后，通盤考慮空氣質量改善目標與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展目標，將PM10、PM2.5 指標通過任務分解納入了對各級官員的政績考核體系。這對于促進地方政府實施環(huán)境管理和形成經(jīng)濟發(fā)展決策等至關重要。中國尚處于工業(yè)化后期，協(xié)調環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾仍是長期挑戰(zhàn)，而中國省市級領導的任職期限卻相對較短，因此，政績考核機制一定程度上可遏制地方以犧牲環(huán)境為代價追求經(jīng)濟增長的勢頭，獲得經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的長期收益。

實施“大氣十條”面臨的挑戰(zhàn)

從上述特點來看，“大氣十條”有明確的污染控制目標，相關措施涵蓋了社會經(jīng)濟領域的各個方面。但是，能否切實貫徹這35項具體措施，是實現(xiàn)目標的關鍵。“大氣十條”在實施過程中，尚有一些挑戰(zhàn)需要應對。

首先，大氣污染控制目標是按照區(qū)域劃分的，而京津冀、長三角和珠三角等都是跨越了行政上的管轄領域，這要求區(qū)域內的城市之間要緊密合作，政策實施過程中要相互配合，要建立有效的污染聯(lián)控機制，制定合理的區(qū)域規(guī)劃。而且，“大氣十條”涉及環(huán)保、工業(yè)、交通、建筑等多個職能部門，在實施過程中，一個城市內各部門是否存在職能上的交叉、如何實現(xiàn)污染防控信息（如監(jiān)測數(shù)據(jù)）的共享等，都是各級政府亟需考慮與解決的問題。

其次，“大氣十條”類似一個“大氣污染防治的五年規(guī)劃（2013-2017）”，包含明確的減排目標和各項措施。為確保最終目標的實現(xiàn)，在政策執(zhí)行過程中或者中期（如2015年），如何評估前一階段政策的實施效果、檢驗已有政策的有效性、判斷是否需要調整污染控制措施，都是不小的挑戰(zhàn)。如果缺乏及時的評估，就很難發(fā)現(xiàn)政策設計與實施階段的偏差，無法調整不適宜的措施，為最終目標的實現(xiàn)增加難度。

第三，“大氣十條”中的部分措施，如要求完成燃煤電廠的污染治理設施建設與改造、重點行業(yè)脫硫脫硝及除塵設備改造等，都與各種污染防治技術密切相關。因此，政府各職能部門如何選擇有效且經(jīng)濟適用的污染治理技術、如何采取市場機制與行政手段并用的方式推廣這些環(huán)保技術，也是實現(xiàn)污染控制目標面臨的一大挑戰(zhàn)。