社會主義革命和建設時期：經濟社會條件約束下的二元民生保障。中華人民共和國成立以后，中國共產黨基于計劃經濟體制的規劃要求和國家經濟實力尚不發達的現實，采取了城鄉二元的民生保障方式。

對于城市居民而言，勞動保險、公費醫療構成了民生保障的核心。1951年2月，以《東北公營企業戰時暫行勞動保險條例》為藍本的《中華人民共和國勞動保險條例》正式出臺，條例對全國范圍內職工百人以上的國營、公私合營、私營和合作社營企業及鐵路、航運、郵電等企業單位職工及其直系親屬的醫療、生育、年老、疾病、傷殘、死亡等待遇及職工福利問題作了明文規定。作為中華人民共和國第一部社會保險法規，《中華人民共和國勞動保險條例》標志著社會保險體系的初步構建。1952年6月，中央人民政府政務院發布《關于全國各級人民政府、黨派、團體及所屬事業單位的國家工作人員實行公費醫療預防的指示》，公費醫療制度開始建立。[9]此后幾年里，在中國共產黨的領導下，我國出臺了一系列法律法規，進一步完善了勞動保險與公費醫療制度，增加了覆蓋人數。同一時期，中央政府及其職能部門還就職工福利、社會福利事業、福利工廠、生活困難補助等發布了一系列政策性文件，內容涵蓋發放職工生活困難補助、冬季取暖補貼、探親補貼、交通補貼、休假療養等福利性補貼，設立托兒所、幼兒園、食堂、洗澡堂、醫務室、閱覽室、體育場等福利性設施，以及在大型國有企業設置職工子弟學校，等等。至此，以勞動保險與公費醫療制度為核心、職工福利為補充的城市居民民生保障體系趨于完善。

考慮到國家財力與農民通過地權分配所獲得的民生保障，對于農村居民的民生保障以社區互濟共助式的“五保”制度和合作醫療制度為主。1956年1月，中國共產黨中央委員會在《1956年到1967年全國農業發展綱要（草案）》中提出“農業合作社對于社內缺乏勞動力、生活沒有依靠的鰥寡孤獨的社員，應當統一籌劃……在生活上給予適當照顧，做到保吃、保穿、保燒（燃料）、保教（兒童和少年）、保葬，使他們生養死葬都有指靠”[10]，“五保”制度正是以此為起點逐步開始探索與發展。然而，“五保”制度僅僅是針對農村最困難群體的兜底性救濟，農村居民所面臨的民生困境依舊巨大，尤其是在醫療衛生領域。為解決諸如農村醫療衛生條件惡劣等相關問題，中國共產黨采取了社區互濟式的合作醫療制度，通過培養“半農半醫”的衛生員，充分利用“兩根手指、一根針、一把草”滿足農村居民的醫療衛生需求。農村合作醫療的相關經驗受到了毛澤東等中央領導同志的充分肯定，稱贊“合作醫療好”。伴隨著合作醫療經驗在全國的迅速推廣，該制度也被世界銀行和世界衛生組織譽為“發展中國家解決衛生經費的唯一典范”。除此之外，中國共產黨還在農村建立了免費的基礎教育制度與救災制度，與“五保”制度和合作醫療制度相輔相成，構建起中國農村居民的民生保障體系。

改革開放以來：以民生治理促經濟發展。改革開放以來，民生政策成為市場經濟改革的重要輔助手段，社會保險、社會救助制度的建立，社會福利事業的發展，緩解了經濟轉型和體制變革的陣痛，體現了民生政策與經濟發展的良性互動。1978年，中國共產黨在第十一屆三中全會上提出了對內改革、對外開放的主張，改革開放偉大戰略的核心之一就是建立社會主義市場經濟。而過去幾十年的民生保障政策，絕大部分是依托公有制經濟與計劃經濟的基礎構建起來的，為適應社會主義市場經濟改革，中國共產黨開始領導中國民生保障政策的改革。

作為市場經濟改革和國企改革的配套措施，城鎮職工社會保險制度是改革開放時期民生保障政策的核心。20世紀90年代，在中國共產黨的領導下，中國依次建立了城鎮職工養老保險、醫療保險、工傷保險、生育保險與失業保險，形成城鎮職工“五險并行”的格局。此后，歷經十數年的探索，中國政府以全民醫保和人人享有養老金為目標，于2009年頒布并實施“三年醫改”方案，同時啟動農村居民養老保險試點[11]，在隨后的幾年里逐步構建起適用于全體城鎮居民與農村居民的養老保險與醫療保險制度。至此，社會保險成為“制度性全覆蓋”的中國共產黨民生保障政策的核心。

社會救助方面，面對改革開放以來的城市貧困問題，中國以上海市最低生活保障制度為范本構建起最低生活保障制度。1999年9月，國務院頒布《城市居民最低生活保障條例》，標志著城市居民低保制度正式確立；2007年，頒布《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，由此建立起農村低保制度；與此同時，為了進一步發揮社會救助的積極作用，在城市和農村的最低生活保障之外又確立了特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助和臨時救助等制度，最終形成了以最低生活保障制度為主體的綜合性社會救助體系。

社會福利方面，隨著改革開放與國企改革的深入，原本由單位提供的社會福利無力延續，轉而以社會化的方式實現。1984年3月，民政部在福建漳州舉辦的經驗交流會上提出“社會福利社會辦”的觀點，鼓勵社會各界力量創辦社會福利事業。從此，社會福利的供給模式開始從國家包辦向國家、集體、個人合辦轉變，中國社會福利也開始引入社會資源，朝著多元化供給的方向發展。[12]

義務教育方面，改革開放之初，中國文盲、半文盲人數高達2.3億。為了提升國民素質，增強國際競爭力，教育部于1986年正式頒布《中華人民共和國義務教育法》，明文規定了“國家實行九年制義務教育”的方案，提出“地方各級人民政府應當合理設置小學、初級中等學校，使兒童、少年就近入學”，從此確立了九年義務教育制度的法律地位。[13]

中國特色社會主義新時代：從民生之制走向民生善治。中國特色社會主義進入新時代以來，隨著國家經濟實力的日漸增強，中國共產黨領導下的民生治理水平亦隨之不斷提高，并逐漸擺脫了服務于市場經濟改革的從屬地位，轉而成為人民不斷提升獲得感、幸福感、安全感的制度保障，民生善治的目標正在漸次實現。

第一，民生制度的公平性、互濟性不斷提升，碎片化的制度逐步整合。從2014年起，經濟支撐能力的增強和社會管理水平的提高，促使從城鄉分別推進生活救助制度、養老保險制度、醫療保險制度的思路，轉變為統籌整合的城鄉居民社會救助制度、城鄉居民養老保險制度、城鄉居民醫療保險制度，實現了企業職工與機關事業單位養老保險制度的并軌，強化了民生保障不同制度項目的整合程度及協同程度。除此之外，基本養老保險中央調劑金制度、基本醫療保險跨省異地就醫住院、醫療費用直接結算以及社會保險關系轉移接續政策的完善，進一步提升了民生保障項目省際的系統性協同化程度，使民生保障制度逐步從碎片走向整合。

第二，民生領域的政府支出水平不斷提升。當前，民生領域的支出隨著經濟實力的提高逐年提升，甚至一躍成為全國一般公共支出中規模最大、比例最高的項目。據財政部《2020年財政收支情況》顯示，以2020年全國一般公共預算支出為例，2020年全國一般公共預算支出245588億元，其中教育支出36337億元，社會保障和就業支出32581億元，衛生健康支出19201億元[14]，分別位列全國一般公共預算支出項目的第一位、第二位和第四位，僅這三項民生支出就占到全國一般公共預算支出的35.9%，足見民生支出規模之宏大、地位之重要。

第三，民生領域的保障項目逐步完善。中國特色社會主義進入新時代以來，民生保障項目的數量逐步攀升，服務質量同步提高。2017年1月23日，國務院印發的《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》中提出的民生保障項目涵蓋公共教育、勞動就業創業、社會保險、衛生醫療、社會服務、住房保障、公共文化體育、殘疾人服務等8個領域81項公共服務；今年3月30日最新頒布的《國家基本公共服務標準（2021年版）》重新梳理了基本公共服務項目，包含幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶、優軍服務保障、文體服務保障等9個方面、22大類、80個服務項目[15]，服務內容更加清晰，服務頻次和服務規范更加明確，更有利于提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

均地權、建政權與強治權：百年民生治理的政策邏輯

中國共產黨百年民生治理經歷了從均地權到建政權再到強治權的邏輯演變，其背后所反映的是民生治理環境和主要矛盾的變遷。地權確立了民生治理的起點，政權落實了民生治理的內容，治權強化了民生治理的維度和層次。

以均地權確立民生治理起點。人類歷史中任何國家的初始化，均是將土地作為政治活動的對象并賦予其主權意義。[16]近代中國，官僚資本主義、封建主義和帝國主義是壓在中國人民身上的三座大山，中國共產黨作為無產階級政黨，以推翻資產階級政權、建立無產階級政權為綱領，故而在成立之初就盡可能地團結一切無產階級者。其中，農民階級作為受剝削和壓迫最深最重的階層，成為了革命戰爭時期最廣泛的支援力量。針對革命任務在不同時期的變化，中國共產黨基于時代環境的動態研判靈活地調整土地政策，有步驟地終結了封建地主階級對農業生產資料的壟斷，盡最大可能團結了一切可以團結的力量，使農民在政治和經濟上翻了身，從而解放了農村生產力，一方面為革命戰爭支援必要的物資，另一方面動員人民群眾參與到革命戰爭隊伍之中。以土地政策為代表的民生治理使中國共產黨的革命事業獲得了最廣大人民的支持，依靠人民群眾成就了中華民族獨立解放這一歷史偉業。在土地革命的過程中，農民對黨和新政權形成了政治認同，構成了中國現代國家政權建設的邏輯起點。[17]

以建政權落實民生治理內容。中華人民共和國的成立，標志著新政權的全面建立，中國共產黨依靠人民確立了政權的政治合法性。為進一步鞏固政權，中國共產黨堅持“立黨為公、執政為民”的執政理念，將取之于民的權力用之于民，推動中國民生事業朝著長期性、動態性、綜合性的方向發展，這既是黨的執政之基，也是黨的力量源泉。[18]通過建立經濟體制、制定階段性發展計劃、明確社會基本矛盾，綜合研判各時期民生治理的重點難點，并通過體制性建設為人民提供符合經濟發展水平和社會發展需要的民生服務，將社會公平正義、增進人民福祉貫穿于社會建設的方方面面。黨和政府通過“為人民服務”將權力滲透于基層和各級治理機構，構建起規范運作的民生治理運行體系，保障了各類民生治理內容在全國范圍內的有效落實。

以強治權豐富民生治理層次。治權是政府治理國家的權力，作為主權的派生性權力[19]，其在數量上的增減變化并不會增強或弱化主權。[20]在民生治理的探索和建設過程中，國家治權的下沉和讓渡一方面促成了形式多樣、因地制宜的自治模式，另一方面也壯大和鼓勵了參與民生改善的社會力量，實現了政府治理和社會治理的有效銜接，彼此互相成就。民生治權的強化是實現民生善治的重要條件，特別是多元民生治權主體在民生治理領域中扮演了動員、協調、組織和保障的重要角色，發揮了補齊單一權力結構下民生治理短板的作用，構建了現代社會多元化、多層次的民生治理格局，民生治理的維度也因此更加豐富、立體。

從民生之制到民生善治：百年民生治理的實現路徑

民生治理是政府、社會和公眾在民生需求和民生政策之間達成均衡的善治行為，其實現路徑在于依據時代特性回應民生需求，遵循規律性形成民生政策，重視適配性實現民生善治。

依據時代性回應民生需求。民生政策的發展具有鮮明的歷史性，是不同時期民生治理的外在表現。五四運動時期，中國共產黨在繼承弘揚馬克思主義所蘊含的人文和民生思想之余，還批判地吸收了西方人文主義以及中國傳統文化中的人本思想。新民主主義革命和社會主義建設時期，中國共產黨始終堅守著保障民生、為民謀利在革命事業和社會主義建設中的基礎性、保障性地位，并將其作為一切工作的出發點和落腳點。改革開放以來，中國共產黨又將“消滅剝削、消除兩極分化，最終達到共同富裕”“增進人民福祉、促進人的全面發展”作為社會發展的重要目標。進入21世紀，科學發展觀又提出“和諧民生”的理念。總之，從固國安邦、穩定發展到和諧社會、公平共享，中國共產黨民生政策的治理導向直觀地反映出不同時期民生需求鮮明的時代特征。