摘要：在我國完善共建共治共享社會治理制度的改革進程中，黨建引領已成為推動多方主體協同共治和提升基層治理體系整體治理能力的重要制度安排。以上海城市社會治理創新的歷史進程為例，揭示黨建引領的整體制度內涵，發現其蘊含了跨組織協調、為流動社會搭建治理網絡、推動治理共同體成長三個維度的制度要素。這些制度要素借助于黨建的政治引領、激勵驅動、網絡整合機制有效應對了治理轉型中諸多深層挑戰。立足于治理轉型的歷史進程，黨建引領對于推動服務型政府改革、引領中國社會公共性有序發展、實現治理網絡全覆蓋具有重要戰略意義，其中蘊含著中國特色社會學理論創新的新路徑。
一、問題的提出
堅持和完善共建共治共享的社會治理制度是近年來我國社會治理創新的基本目標和主要方向。其重心在于推動多元治理主體和諧有序參與治理，進而構建人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。在政府體系分工日益精細、社會利益結構日趨多樣和社會流動性日增的時代背景下，這項旨在高水平凝聚各方力量并推動治理創新的改革難免會遇到一系列復雜挑戰，如：以何種方式提升政府體系的多維整合能力；如何推動政府治理與社會調節、居民自治良性互動；如何推動中國社會公共性有序發展。這些挑戰雖指向各異，但共同之處在于都暗含了相似的兩難抉擇問題，因而不是單純技術層次改革能應對的。
具體來看，政府體系內的跨部門“條塊”合作問題，本質上涉及強調專業治理的“條條”部門與強調屬地整體管理的“塊塊”政府間的職責權利“收放”兩難抉擇問題。在傳統改革模式下，要構建“條塊”高效協同的治理體系，就必須清晰定義“條條”和“塊塊”間的權力歸屬。若改革過于注重向“塊塊”賦權，強調“塊塊”整合“條條”，就容易影響“條條”專業治理目標的實現；而若過于強調“條條”向上收權，“塊塊”就難以更好履行屬地責任。由于這些職責權利的“收放”難以找到恰當的均衡點，因此“條塊”關系長期處于“收—放”兩極間徘徊的鐘擺運動之中。與此相似的是，政社互動和公共性有序生長涉及的核心難題也與公共權力轉移中的“收放”兩難抉擇有關：在漸進式轉型背景下，若國家為了激發活力而過快向社會領域放權就可能引發不確定治理風險；但若一切以強調秩序為著力點而不向社會領域放權又難以激發社會主體參與治理的活力，也難以推動中國社會公共性的發展。由于這一公共權力“收放”的尺度難以精準把握，因此社會領域的政策也常鐘擺式波動。
質言之，這種兩難抉擇既是一種普遍性的治理挑戰，又因中國獨特的發展目標而變得更為復雜。就普遍性挑戰而言，政府、市場與社會主體遵循的核心制度邏輯間都存在難以消解的潛在矛盾。建立在專業分工基礎上的科層部門間、行政部門與社會力量間都存在著目標、指向、運行機制層次的組織張力。因此不同治理主體在共治時常發生權力關系層次的碰撞，治理體系也必然遇到權力的“收放”與轉移問題。若僅限于此，這些挑戰還可以在一定制度框架下處理。尤其是當治理體系主要強調程式主義信仰時，其對不同治理主體間的矛盾有一定容忍空間，也允許各主體在遵守整體秩序的條件下呈現對抗狀態。但這些普遍性挑戰一旦與中國獨特的發展目標相結合，就變得難以應對。我國的治理體系不僅強調程序與規則，且對治理績效也極為關注，國家始終把人民群眾幸福感放在首要位置，尤其是從戰略高度強調秩序與活力的有機結合。這就需要治理體系在充分發揮不同主體優勢的同時，還要盡可能控制其間的矛盾與沖突——這無疑對國家調節能力提出了更高要求。當國家以調節不同主體間權力關系的方式來促成不同治理機制合作時，就需面對更復雜的權力“收放”兩難抉擇問題。
近年來，黨建引領在基層社會治理領域逐漸成為化解上述兩難抉擇的重要方法。有研究發現：基層黨組織通過構建跨組織網絡可以在不改變“條條”“塊塊”現有隸屬關系和職能邊界的條件下推動“條塊”協同；黨建制度一方面為社會組織發展提供了新空間，另一方面也實現了政黨統合，以柔性機制化解了社會力量發展中的秩序與活力兼容問題；在基層社區自治領域，黨建引領的制度還為基層公共性有序生長提供了重要支持。事實上，各地在創新社會治理實踐中，普遍挖掘中國特有的執政黨組織優勢，以黨建引領的方式推動社會治理共同體建設。黨的十九屆四中全會報告進一步強調“加強黨對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的領導”。可以說，將基層黨組織的政治優勢、組織優勢轉化為治理效能已成為我國社會治理共同體構建的重要制度保障。與傳統的“放權—收權”式權力關系調節機制相比，黨建引領在整合多方治理主體關系上表現出了獨特的制度優勢。
然而，面對豐富的實踐，理論界對黨建引領這一制度形態的內涵、實現機制，尤其是其對于共建共治共享社會治理制度的深遠影響卻缺乏整體性理論把握。現有研究雖對黨建引領的相關經驗現象有所關注，并提出了“政治統合制”、“高位推動”、 “小組政治”等分析概念，但總體仍存在一定不足：首先，現有文獻缺乏對黨建引領的清晰定義和整體觀察，多以列舉法聚焦基層治理中黨建引領的具體領域——但鮮有對這一制度形態的整體特征和演變過程進行細致梳理。其次，已有研究對黨建引領發揮作用的機理與條件疏于分析，相應理論解釋總體停留于宏觀抽象層次，難以對不同地區運用這一制度的成效差異提供令人信服的解釋，也無法深入討論制度創新的具體方向。最后，現有研究對于黨建引領在當代中國社會治理創新改革脈絡中的獨特角色缺乏深入討論。
基于上述研究現狀，本文試圖從歷史溯源角度對黨建引領在當代中國社會治理領域發展的過程進行深描，從而對這一制度的豐富內涵與深層特征進行系統勾勒。在此基礎上，進一步對黨建引領在我國社會治理創新中的重要作用與運行機制進行細致探討。這種立足于制度實踐的整體梳理將有助于理論界圍繞黨建引領這一獨特制度要素形成中國特色的社會治理理論框架。
二、黨建引領的制度內涵：一個歷史溯源視角
作為在社會治理領域廣為應用的制度形式，黨建引領并非單純自上而下制度設計的產物，而是基層在長期摸索和應對挑戰時形成的一系列做法。這些做法近年來得到宏觀政策的確認，并在國家推動下進一步在基層探索與創新。就此而言，黨建引領并非有著清晰定義和明確邊界的制度安排，其更接近于開放性的制度創新要求。此外，由于基層社會治理部門都面臨著相似的任務和挑戰，其在發揮黨建引領制度優勢時實際上共享著許多相近的觀念和制度知識。本文的首要任務就是將基層實踐中治理部門理解的黨建引領制度內涵整體呈現出來。
作為國際化超大城市，上海一直面臨著艱巨的社會治理壓力，為更好凝聚各方力量推動治理創新，上海在黨建引領制度領域有著長久而持續的改革投入。這里既是“社區黨建”“區域化黨建”等傳統黨建引領制度的重要發源地，也是“樓宇黨建”等新型社會空間黨建模式的首發地——以上海的實踐為著力點，可以系統呈現黨建引領在社會治理領域的創新與拓展進程。本文的案例呈現總體以一種歷史視角展開，這是因為黨建引領的探索大多與城市轉型的時代脈絡緊密相連，離開了歷史溯源的情境再現，很難理解這些制度創新背后的復雜社會基礎。作者所在團隊在過去20年間持續跟蹤觀察上海社會治理中黨建引領制度的發展過程，收集了大量一手資料和檔案。這構成了本文經驗研究的基礎。
為使討論聚焦，后文的分析將略過對傳統黨務工作的介紹，重點觀察基層黨建“跳出”黨務工作范疇推動治理創新的過程與機制。另一方面，黨建引領是一項全局性工作，其既作用于日常工作，也作用于治理創新中的瓶頸領域，本文的分析主要聚焦于后一環節，從而凸顯黨建引領的制度創新內涵。
（一）制度創新緣起：推動跨組織協同
上海自20世紀90年代初就開始面臨城市基層社會治理的較大壓力。據多位改革親歷者回憶，當時的治理壓力來自多個領域：首先，大量“單位人”回到社區，對基層治理提出更高要求。為推動市場經濟發展和實現產業升級，以紡織業為主的一批國有大中型企業開始實施減員增效改革，一批國有企業從業者下崗后回到社區，需要基層治理體系承擔繁重的“托底”和再就業服務。其次，城市快速發展加大了基層治理壓力。上海從90年代初開始了大規模城市建設，由此產生了大量的動遷和城市管理任務，這些最終也落到了基層社區。最后，上海的外來人口流入速度日漸增長，這進一步加大了城市治理的難度。
面對新情況，上海于1996年召開了第一屆城區工作會議，市委、市政府聯合下發關于進一步完善“兩級政府、三級管理”體制的系列政策意見，要求完善市、區、街道、居委會多層次治理網絡，為城市經濟體制改革創造良好的社會環境。上海的街道辦事處作為城市三級管理的主體承擔起了公共服務、公共管理的主要職能。為了讓街道辦事處更好履行職能，上海市還通過立法和上級發文等多種形式明確了其可以協調轄區內其他“條條”派駐部門以更好服務群眾。
然而，從現實情況來看，當時的街道辦事處雖面臨艱巨的治理壓力，卻很難真正發揮組織、協調“條條”部門的作用。作為區政府的“派出機關”，街道辦事處對其他“條條”部門派駐社區的機構既難以行使人事權，也無法影響后者的預算，因此這種制度文本上的“協調”權實際上難以落實。為化解協同難題，一些街道開始在上級黨委的支持下通過黨建組織網絡和工作機制來推動“條塊”協同。
上海市委在1996年下發的系列文件中明確提出“街道黨的工作委員會作為區委派出機關，在地區工作中起領導核心作用”。許多街道據此依托黨建網絡搭建了“黨建聯席會議”或“社區黨建議事會”等橫向議事機制來推動“條塊”合作。研究團隊的參與觀察發現，這類黨建協調機制比起同一時期街道辦事處發起的“主任辦公會”等行政協調機制具有更強的協調引領能力。一位曾在街道先后擔任過主任與書記職務的受訪者對此談道：
黨建聯席會背后有一個中國特色的制度保障，這就是“條條”和“塊塊”上都建有黨組織，且原本就有很多黨建上的要求。因此用黨建聯席會的方式把各方都聚在一起，符合大家在組織建設上的共同要求。這個（形式）比主任辦公會效果更好，因為你開主任辦公會，人家派出所、工商所不一定每次都來，但你開黨建聯席會，說共同推進地區的黨組織建設，一般都會來。大家定期聚在一起開會，相對來說就更容易達成共識……（訪談資料20150521）
作為一種依托黨組織的協調機制，黨建聯席會在推動各方達成共識方面還有一些獨特的作用機制。曾擔任區委組織部副部長的一位受訪者對此頗有心得：
黨建聯席會和行政部門牽頭開的聯席會議相比有個比較大的區別，它在議題、話風等方面都明顯具有黨的政治話語特征。在這個語境下，很多在行政工作場合能拿來討價還價的理由都不太好拿出來講，這個時候大家討論的都是怎么主動“向前一步”、怎么體現“先進性”，很多時候街道黨工委借著這個就可以請“條條”部門多為“塊塊”考慮一下……（訪談資料20160712）
隨著黨建聯席會等制度成效不斷顯現，基層進一步強化了依托黨的組織體系推動“條塊”協同的改革勢頭。大約從1999年開始，上海多個區都開始探索將基層社區“條條”部門負責人納入街道黨工委兼職委員的做法，這種通過黨內兼職的方式來實現“塊塊”對“條條”整合的做法在基層治理中作用顯著。例如：一位派出所所長在兼任街道黨工委副書記后，顯然更能理解街道面對的治理壓力，并傾向于積極配合街道主導的各項工作。
2004年，上海將街道黨工委改為“社區（街道）黨工委”，其最大不同就是將黨工委委員由過去街道辦事處內部人構成調整為區域性的構成，新增4—6個兼職委員，主要由區政府派出機構負責人、社區單位黨員負責人代表擔任。社區（街道）黨工委下設“行政黨組”，以此運用黨建制度化機制來協調引領其他“條條”部門，以便更好實現“塊塊”對“條條”的雙重管理。2014年，上海在總結前一階段黨建引領經驗的基礎上，進一步賦予街道黨工委對轄區內“條條”派出機構負責人的人事考核權和征得同意權。這些改革顯著提升了黨建機制推動“條塊”協同的能力，增強了基層治理體系的整體治理能力。
隨著黨建推動跨部門協同經驗的不斷積累，相似的做法開始向居民區層次延伸。早在2000年左右，上海城市社區就形成了居委會、業委會、物業公司“三駕馬車”共治的格局，但由于三者遵循的邏輯各不相同，常會出現工作矛盾。于是，居民區黨組織開始承擔起協調三駕馬車關系的責任。但由于居民區黨組織在開展跨組織協調時可利用的制度資源不足，早期發揮作用的空間也較為有限。隨著黨建制度網絡建設的經驗不斷積累，有關部門開始將這些經驗在居民區治理體系中推廣，如：加大了居民區黨組織領導下的協調、議事會制度建設力度；探索在業委會組建中，居民區黨組織成員依法兼任業委會成員的機制等。這些做法有效提升了居民區黨組織推動“三駕馬車”協同共治的水平。
近年來，運用黨建制度推動跨部門協同的改革在上海社會治理不同領域得到了進一步實踐與創新。如：上海虹橋機場運營涉及數百個單位間的協同，這些單位有些屬于部級國資企業，有些屬于市管局級單位，還有一些是外地駐滬單位，如何在不同單位間建立起緊密合作的機制一度成為機場管理的難題。隨著城市基層黨建引領跨部門合作經驗不斷擴散，2014年上海機場集團、民航華東地區管理局、上海市建設交通工作黨委等部門開始探索以黨建聯建方式推動跨地域、跨行業、跨部門協同治理機制建設，這一做法有效提高了機場管理水平。類似的經驗在長三角一體化發展、軌道交通樞紐建設等領域也快速推廣。可以說，以黨建推動跨組織、跨體系協同已成為當前社會治理領域黨建引領的重要制度內涵。
（二）新增長點：向流動社會拓展治理網絡
20世紀90年代末始，上海的樓宇經濟進入快速發展期。樓宇社會匯聚了大量年輕職業群體，其業態變遷快、人口流動速度也快，可以說每幢樓就是一座立起來的流動社區。在創造大量經濟產值的同時，樓宇社會也存在風險防范、秩序維護、公共服務等眾多治理需求，但傳統的“街—居”治理網絡卻無法覆蓋這一新型社會空間。于是上海一些樓宇經濟發達地區開始探索樓宇社會中的治理問題。
浦東新區濰坊新村街道嘉興大廈是最早探索以樓宇黨建的方式向樓宇社會拓展治理網絡的地區之一。嘉興大廈最初成立樓宇黨支部主要是為了解決流動黨員組織關系接轉難問題。但黨建部門很快就發現，面對樓宇社會中的體制外企業和零散分布的白領黨員，單純以傳統黨建模式開展工作難以得到其充分支持。于是樓宇黨支部依托街道黨組織逐步把各類公共服務和公共管理功能加載至黨建平臺。如：當企業職工子女入學、入托難時，樓宇黨支部就和街道有關部門對接為其化解難題；一些企業在辦理各類事項時不清楚政策，樓宇黨支部就通過街道黨組織把轄區內相關部門負責人請進來進行政策宣講。由于樓宇黨支部在開展黨組織活動的同時也發揮了重要的服務功能，所以越來越多的企業開始支持樓宇黨組織推動的各類治理活動。2002年12月，新華社內參報道了上海樓宇黨建的相關經驗，并獲時任黨和國家領導人重要批示。至此，樓宇黨建工作在全國范圍內全面推開，并成為樓宇流動社會治理創新的重要依托。
在長期實踐中，基層治理部門日益發現在樓宇社會中開展黨建引領工作比在體制內更復雜。以盈利為核心目標的企業很難像體制內單位那樣無條件支持黨建工作，而企業中的黨員在參與黨組織活動時也面臨著更復雜的情形。基于此，基層黨建部門在開展黨建引領活動時普遍探索了許多新方式。如：基層黨組織在開展樓宇黨建工作時積極創新工作形式，努力將黨建活動與企業經營、日常工作緊密結合，有效提升了企業的配合度。
此外，基層黨組織還發現運用社會化方式和專業運營思路可以更好地把握企業需求并提升樓宇黨建工作質量。上海許多區在推動樓宇黨建時都注重發揮社會組織作用。如：基層黨組織與社會組織合作開展各類樓宇文化營造活動，同時嵌入黨建元素并推動企業和黨員支持樓宇治理活動。據觀察，此類活動由于形式新穎、更貼近企業需求因而普遍更受歡迎，一批與黨建部門密切合作的社會組織也應運而生。研究團隊曾多次采訪一位黨建類社會組織負責人，她回顧多年的工作經驗時談道：
與街道黨建部門相比，我們是社會組織。我們的思路更活，更了解體制外這些企業的想法。在策劃活動時，我們更強調社會創新，更注重企業和黨員的體驗，也更愿意在活動細節、形式上花大力氣。這一點基層黨建部門有時候很難做到，因為他們要管的太多、顧不過來，而且配備的專業力量也不足。這時候社會組織和他們合作就可以更好推動樓宇黨建。（訪談資料20150512）
近年來，上海進一步探索了樓宇黨建引領社會治理的工作。首先，樓宇黨建的覆蓋面不斷擴大，從最初主要服務黨員和黨員所在單位開始向樓宇社會的所有群體拓展。其次，樓宇黨建從主要幫助企業對接政府職能部門向推動樓宇業主參與共治轉變。最后，樓宇黨建更注重構建企業間互聯互通的組織網絡，從而提升資源、信息在不同企業間的流動效率。這些做法進一步提升了企業支持樓宇黨建的內生動力。
總體來看，樓宇黨建的做法已成為上海在高流動性社會拓展治理網絡的重要經驗。以此為基礎，上海還在流動人口集聚的城郊接合部農村地區探索了農村流動人口黨建模式。這些做法的共通之處在于充分發揮了我國黨員覆蓋面廣、黨建制度靈活的重要組織優勢。在此意義上，黨建引領的組織機制正不斷越出傳統體制的邊界，開始在更復雜的社會空間中發揮治理功能。
（三）集成性創新：推動區域社會治理共同體成長
在上海社會治理創新的歷史進程中，舉辦世博會是一個推動制度建設的重要事件。在籌備階段，上海有關方面就預計辦博期間將迎來龐大人流。在此背景下，如何辦好世博會以提升城市影響力就成為上海社會治理面臨的一個艱巨挑戰。
隨著籌備工作的推進，有關部門意識到如何團結、凝聚好各方力量共同為世博會建設提供支持是辦好世博會的關鍵。而其中的協調和組織工作涉及面比傳統的“條塊”關系協調更廣，性質也更復雜。以世博園區為例，園區內分布著來自中央和各省的不同辦博與支持單位，彼此間行業性質、行政層級、屬地管理關系不一，如何構建多方共建共治的新型治理格局？再以世博園區的外部環境為例，如何動員不同類型單位和廣泛的市民志愿者協助政府部門共同創建良好的辦博社會環境？
為破解難題，上海進一步強化了黨建引領的制度建設。這一時期上海城市基層黨建進一步向“區域化黨建”轉型。“區域”的意涵比傳統的“社區”更豐富，其將一定地理空間內的各類單位、組織、群體和居民都包含在內，因此區域化黨建蘊含了以區域內公共問題為核心，組織各方利益主體圍繞公共性共建共治共享的制度內涵。世博會期間，上海市委要求單位黨組織主動到街鎮報到并認領任務；世博園區內各單位間、世博園區與周邊地區間、世博園區與公交地鐵等城市運行單位間，以區域化黨建為紐帶開展黨建聯建。據統計，全市8萬多個黨組織和170多萬黨員以崗位行動、家園行動和志愿行動，為世博會提供了有力支持。
世博會后，上海制定了進一步推進區域化黨建的意見，對區域化黨建目標、任務、運作、考核提出了一系列制度性新要求。在堅持駐區單位到街鎮報到的同時，上海市委明確要求區域內所有政府部門、企業、社會力量共同圍繞區域的公共事務開展共治。這樣一來，區域化黨建就成為構建區域社會公共性并推動各方力量共治的新型制度平臺。2014年，上海市委在推進落實“創新社會治理加強基層建設”市委一號文件時，進一步強調在區域化黨建工作框架下，基層黨組織要努力探索多方參與的自下而上公共治理議題形成機制，引領各方力量共同識別公共問題。
總體來看，自世博會以來區域化黨建與傳統社區黨建相比有了更大的功能拓展，其重心不再停留于體制內“條塊”部門間的協同，而是拓展到推動區域社會內不同單位、組織和群體參與共治。基層據此形成了許多行之有效的做法，如：普陀區所有街道都建立了社區基金會，并鼓勵不同治理主體依托黨建引領共治制度自下而上提出公共議題，在社區基金會支持下形成共治項目。
隨著黨建引領制度越來越深入地在構筑區域共治網絡方面發揮作用，其已成為區域社會動員的重要載體，不僅在常態化治理中具有重要作用，在非常規風險治理中更是作用顯著。以2020年初抗擊新冠肺炎疫情為例：疫情之初基層普遍面臨防疫力量和資源不足的困境，這時基層黨組織就運用區域化黨建網絡動員各方力量參與疫情防控。如：浦東新區塘橋街道黨工委運用區域化黨建機制把轄區內駐區單位、非公企業、社會組織等發動起來，動員20個區域單位、134名在職黨員參與社區防疫，及時補充了社區防控力量不足的難題。在復工復產階段，許多企業既缺抗疫物資也缺相應的管理經驗，屬地黨組織就通過區域化黨建網絡為其提供資源共享與合作的平臺。如：閔行區吳涇鎮充分發揮黨建聯建網絡覆蓋企業面廣、對接資源豐富的優勢，組建了各類緊缺防疫物資交流與采購群，快速幫各類企業獲得防疫物資，同時還推動企業間相互救急——這些活動有效提升了區域對企業的吸引力。這些案例都表明，黨建引領制度由于在區域公共領域中具有重要影響，因而在緊急動員和風險治理中能發揮重要作用。
（四）黨建引領制度演進的深層特征
本文以上海為例，簡要呈現了近30年來黨建引領在城市基層社會治理領域不斷探索和創新的過程。總體來看，黨建引領的制度演進緊密嵌入中國社會治理轉型的整體脈絡之中，并逐步從體制內不斷向體制外社會空間拓展。這一制度演進呈現出以下特征。
緊密融入區域公共資源配置全過程。面對更為開放的新經濟社會空間，黨建引領要充分發揮作用就要在事關各方利益的公共資源配置中發揮關鍵作用。在上海的改革探索中，各級黨組織越來越重視圍繞轄區內重大實事項目、重要民生工程的公共討論來構建區域化黨建網絡，由于這些重要公共事務與多方治理主體利益密切相聯，各參與主體就更有動力參與黨建引領共治活動。這表明，黨建引領的制度建設不能就黨建而談黨建，需與治理創新中公共資源配置的系統安排緊密對接。
高度重視專業化支持體系建設。隨著黨建引領的深入發展，基層治理部門日益意識到這一工作所依賴的社會調查、項目策劃、文化營造等工作都涉及大量專業知識與技能，需要專業部門的緊密支持。為此，上海黨建部門高度重視專業化支持體系建設，不僅于2014年在街鎮層面普遍成立了“社區黨建服務中心”，而且還鼓勵基層黨組織以購買社會組織服務、培育黨建類社會組織等方式開展社會動員、策劃活動，以提升群眾參與積極性。這些改革探索進一步提升了基層黨組織在復雜社會治理場域中構建公共性、組織動員各方力量參與共治的能力。
注重發揮黨建網絡的資源互補優勢。在早期發展階段，黨建引領之所以能吸納單位和各類組織是因為其后有著豐富的行政資源作為支持。當各類單位需要得到行政部門更好的服務和支持時，黨建組織網絡提供了其鏈接行政網絡的重要機會。但隨著近年來行政部門公共服務水平的快速提升，各類組織要尋求行政部門的支持已越來越便利，此時黨建引領再單純依托行政部門支持就難以更好發揮作用。在新背景下，各級黨組織在開展黨建引領工作時更注重對自身深層組織資源的挖掘，充分發揮黨建組織網絡可以將大量類型不一、相互依賴的組織集聚起來的網絡優勢，促進組織間的資源共享和機會共享。
從以上制度演進的特征來看，黨建引領制度的發展其實是不斷挖掘黨的組織優勢以應對時代挑戰的一種中國特有改革模式。在此進程中，黨建引領正在越來越多地超越體制內黨建的傳統邊界，開始在更為復雜的治理情境中發揮作用。
三、黨建引領的實現機制與制度條件
總體來看，學界關于黨建引領運行機理的討論多處于抽象理論推演層次。多數研究并未結合具體治理情境來討論黨建引領的實現路徑，該領域的知識積累仍處于“宏觀正確，微觀值得推敲”狀態。如一些研究強調黨建組織網絡的強整合力促成了多元合作治理，卻并未追問這種網絡整合力得以實現的深層機制。尤其是考慮到行政體系中也存在著類似的跨部門協同網絡，這些研究并未指出黨建網絡與后者的區別，因而對黨建引領的獨特作用機理缺乏深刻認識。本文試圖在更貼近現實治理情境的中觀維度分析黨建引領的實現機制與制度條件。
“更貼近現實治理情境”的研究策略要求本文不再把各級黨組織看作抽象的整體。正如近年來政府行為研究的重要突破口是破除“整體政府”的理論想象一樣，理解黨建引領制度的實現方式也需注意不同層級黨組織分工推進工作的實際情況。本文結合上海的實踐，從市域社會治理創新的角度著重討論市、區、街鎮黨組織在開展引領工作時所具有的制度資源和相應行為機制。
“中觀維度”的分析視角則要求超越“應然”的宏大理論推論和細瑣的故事敘述，在黨建引領社會治理創新的豐富實踐中找到那些重復不斷、相對穩定且內在孕育清晰因果機理的工作機制，并著重討論這些機制有效運作的條件與約束。“中觀維度”的分析視角與“貼近現實治理情境”相結合，促使研究者在多層級治理體系中進一步觀察不同的黨建引領機制發揮作用的現實機理。
根據前文“制度內涵”的分析，黨建引領社會治理創新的制度實踐過程包含了三種穩定重復的基礎性機制：首先是政治引領機制，表現為黨組織運用意識形態和政治話語對多方治理主體行為進行引導，促使其達成共識并協同合作；其次是激勵驅動機制，主要是黨組織設置一定激勵以鼓勵多方主體提升參與共治的積極性；最后為網絡整合機制，表現為黨組織將不同治理主體吸納進同一黨建網絡并推動多方深層合作與資源互補。以下詳述不同機制及其作用機理：
（一）政治引領機制：尋求共識“公約數”
黨建引領的核心工作方法是政治引領。中國共產黨是一個馬克思主義政黨，以實現共產主義作為黨的最高理想和最終目標，它始終堅持以人民為中心的發展思想，強調政治建設在黨的建設中的重要地位。在本文所討論的社會治理創新領域，黨建引領中的政治引領機制指的是各級黨組織運用黨的思想資源和意識形態資源，開展黨內教育并促成多方治理主體達成共識從而實現合作的過程。這一機制對于多元共治中擱置分歧、匯聚力量具有重要作用。
政治引領機制通常建立在黨的意識形態資源基礎上。后者強調中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，具有全心全意為人民服務的核心立場，始終堅持以人民根本利益為行動指南。此意識形態資源有助于不同治理主體超越技術主義的工具主義思維，在政治認識層面達成行動共識——這一點在體制內跨部門協同中作用尤為顯著。隨著我國政府分工體系的不斷發展，技術主義邏輯和部門主義政績觀開始在社會治理各領域浮現，此時如果沒有超越技術理性的力量在更高的認識論與方法論層次引導各部門達成共識，僅依靠行政制度創新和權力資源再分配通常很難推動協同治理。實地調研中，一位街道黨工委書記對此談到，黨建政治引領最大的作用是促成各單位先達成共識，再尋求解決問題的方法，這比缺乏共識的就事論事協商有效率得多。
基層黨組織對意識形態資源的運用方式往往靈活多樣：在面對體制內單位時，黨建引領更注重對傳統意識形態資源的挖掘和開展嚴格的政治教育活動；但面對體制外單位時，黨建引領則會在開展常規政治教育活動的同時，進行一定的話語轉換，尤其是吸納現代社會廣為傳播的一些普遍價值理念來推進工作。如基層黨組織面對民營企業尤其是外資企業時，常將黨建增進人民福祉的要求與現代企業社會責任、公益價值觀等融合起來開展宣傳，從而使相應的政治教育工作更易于獲得體制外單位的支持。借助于靈活的話語轉化技術，基層黨組織可以更好依托意識形態資源在體制內外單位間構建共識“公約數”，推進各方協同共治。
經驗觀察發現，黨的意識形態資源一旦與具體的治理情境相結合并形成特定政治動員工程就能發揮更強的政治引領作用。一般來說，抽象而籠統的意識形態話語由于缺乏具象化的指向和具體制度保障，在發揮政治引領功能時作用有限。有鑒于此，各級黨組織常結合本地區的現實問題和發展戰略，將特定的治理目標融入黨的意識形態資源之中，構建具有本地特色的政治動員工程。這些政治動員工程既貼合中央和上級黨委的精神，也凸顯了本地區領導層在某些治理維度的決心。由于其蘊含的意識形態資源得到了系統化的闡釋與具象化的演繹，并輔之以強有力的執行保障因而具有很強的動員效能。如上海市閔行區將物業管理問題列為社會治理重點問題，區委構建了“紅色物業”政治引領工程，要求各管理部門“主動向前一步”，在物業市場管理中發揮積極作用。圍繞“紅色物業”區委形成了系列文件并開展專項活動以促成部門間達成共識。據統計，2020年閔行區“12345市民熱線”反映的問題中涉及物業管理類同比下降13.9%。這項工程有效提升了物業治理效能。
不同層級黨組織在運用黨的意識形態資源開展政治引領尤其是構建政治動員工程時所發揮的作用是不同的。在市域社會治理中，市委要領導眾多區縣和各類“條條”部門，面對的情況可謂千差萬別。考慮到不同地區和部門面對的問題各不相同，市委在運用意識形態資源開展引領時總體提的都是相對宏觀的原則性、綱領性要求。總體來看，市委在這方面的角色更多是發動者、監督者和考核者。
區委這一中間層在開展政治引領和構建政治動員工程時作用更為顯著。這是因為：首先，這一層級黨委面對的是更為具象的治理情境，如有的區面對舊城改造的艱巨壓力，有的區則面對城市化進程中的公共服務“短板”問題。出于改革創新的壓力，區委有動力運用意識形態資源以黨建政治引領的方式快速破解某類治理難題。其次，作為市域社會治理的重要層級，區委有相對充足的權力資源來推動這類黨建政治引領工程。由于區委對下屬街鎮和“條條”部門可以直接行使管理權，其發動的這類黨建政治引領工程也會得到下屬部門的高度重視。以上海為例，20世紀90年代以來，不同區都形成了黨建引領特色工程。
街鎮黨組織作為基層黨組織，在治理實踐中更側重于根據上級指示運用黨的意識形態資源開展政治引領工作。相對而言，其在意識形態資源的“再開發”和構建政治動員工程中發揮作用有限。這與其所處層級和相對有限的授權有關。
上述分析表明，黨建的政治引領機制是建立在意識形態資源基礎上的跨組織共識達成機制。不同層級黨組織由于所處位置、面對治理情境以及擁有的資源不同，運用這一機制的方式也存在較大差異，因而不能抽象地一概而言之。
（二）激勵驅動機制：激發共治參與動力
在黨建引領制度發展的不同階段，激勵驅動機制都是黨組織推動多方主體協同共治的重要方法。表現為各級黨組織以表彰、評選優秀、頒發榮譽稱號等方式鼓勵各類單位、組織和個人參與共治；有時也表現為上級黨組織對不按照制度要求參與屬地“報到”活動或拒不承擔社會責任的單位施加批評等負激勵。激勵驅動機制對于提升各類治理主體參與共治的動力具有重要作用。
需要指出的是，由于黨建引領多元共治更注重多方合作，因此該領域的激勵設置更強調不同參與者都能分享激勵而非“零和博弈”。最典型之處是“條條”和“塊塊”上級黨委都圍繞共治設置了平行且多維的激勵軌道，這些激勵安排允許不同部門就同一社會治理項目在各自的軌道中申請獎項，如：軌道建設部門與街鎮以黨建聯建的方式開展協同共治，有效提升了軌道施工期間居民的滿意度。這一亮點做法既可由街鎮黨組織牽頭申請區委的先進表彰，也可由施工單位牽頭向上級行業黨組織申請榮譽。由于不同部門都可以在自身所處黨組織體系中獲得激勵，因此就少了許多由于部門間“零和博弈”而產生的合作難題。
經驗觀察表明，近年來社會治理領域圍繞黨建引領而設置的激勵舉措對政府各部門的吸引力越來越大。這是因為我國在加強和創新社會治理過程中日益注重培育社會治理共同體，因此黨建引領下參與共治的獎勵與表彰在各部門的激勵體系中都處于重要位置。
對于企業和社會組織而言，激勵驅動機制也是其參與黨建活動的重要動力。這與當前黨建的激勵設置正越來越多嵌入政府激勵體系有關，如：民政部門對社會組織評級時，會重點考察其參與黨建活動的情況。以上海市社會服務機構評估為例，在“內部治理”部分，參與各類黨組織活動的分值占了40分。再如：許多行業主管部門對企業進行評級時也會參考企業參與黨建活動的情況，這在一定程度上增強了企業參與黨建活動的積極性。
在激勵驅動機制這一維度，層級越高的黨組織越有可能設置吸引力更強的激勵安排。市委設置的表彰和獎勵對各層級政府和各類單位都有很強的吸引力；區委設置的表彰對于區屬政府機關和主要活動范圍在區內的企業與社會組織有較強的吸引力；街鎮層次黨組織設置的激勵吸引力相對而言就要小得多。正因為此，經驗觀察中許多街鎮黨組織開始探索運用廣泛社會評選和網絡評選等方式來表彰積極參與共治的單位，以形式的新穎性來增強激勵設置的吸引力。
（三）網絡整合機制：塑造相互依賴性
黨建引領推動多元共治的重要形式是依托黨建網絡構建跨組織協同機制。通常由街鎮等屬地政府黨組織牽頭，將區域內“條條”部門負責人、大型單位和重要組織負責人以及社會組織負責人吸納進黨建網絡，并通過定期開展活動來推動各方協同參與區域社會的治理。近年來，隨著黨建引領制度的精細化發展，這一網絡整合機制也出現了細分趨勢，表現為把功能相近的組織編入聚焦特定治理目標的分委員會，如：將市場監管、稅務、大型商場業主單位等負責人專門編入“營商環境共治分委員會”。由于這類改革舉措將具有相似組織目標的單位整合在一起，更易助其找到共同語言，因而提高了協同共治的效率。
與政府體系內的各類協調機制相比，依托黨建網絡搭建的共治平臺有何獨特優勢？經驗觀察表明，兩者間至少存在以下區別：首先，黨建組織網絡的覆蓋面更廣。其不僅覆蓋了行政體系，還覆蓋了事業單位和體制外的各類企業與社會組織。因此以黨建網絡為依托可以將更為多樣的組織與群體吸納進共治平臺，這一點是各類行政體系內協調機制難以實現的。
其次，依托黨建組織網絡構建橫向整合機制的組織成本更低。以上海為例，由于市委從1996年開始就明確了街道黨工委在地區工作中起領導核心作用，并在世博會后強化了各單位向屬地黨組織報到的制度要求。因此，屬地黨組織在這一宏觀制度支持下就可以很便利地搭建各類橫向整合網絡，并得到參與單位的支持。但行政部門間要搭建跨部門協調機制則復雜得多，尤其是涉及“誰牽頭”“誰參與”“誰負責日常工作”等問題時，往往需要上級批復才能建成。
實際運行中，單純搭建網絡并不足以吸引各類組織參與共治活動。田野觀察發現，塑造相互依賴性是黨建網絡持續發揮作用的重要條件。所謂相互依賴性是指不同類型組織在資源、專業和業務領域上存在互補的關系。一般來說相互依賴的組織間更易于達成合作，互惠網絡也容易形成共享的知識和觀念。進入區域化黨建階段后，黨建網絡覆蓋面遠超體制內行政部門范疇，此時單純依靠體制內約束已不足以支持黨建引領工作的持續展開。為推進工作，各級黨組織都開始高度注重塑造網絡中組織間的相互依賴性，以形成持久的網絡吸納和影響力。
研究團隊觀察到黨建塑造相互依賴性的幾種常規路徑：最常見的情況下，區域內組織業態存在客觀或潛在的相互依賴性，這時黨組織的主要工作是開展豐富多樣的活動以增進單位間的相互接觸，并搭建互動平臺。如：上海市楊浦區五角場街道科技創業園內集聚了許多中小科技創業企業和一些科技投資公司，這些企業在技術創新過程中存在相互合作的可能性，在資金拆借與融資方面也有合作可能，但彼此間缺乏穩定的交流平臺。針對這一情況，街道黨工委就在推動各單位黨建聯建的同時，搭建了增進企業接觸與合作的“緣聚五角場”青年社區，以提升企業參與黨建聯建的積極性。
當區域內組織間顯性的相互依賴性不足時，黨建網絡則致力于找到影響所有組織發展的核心因素，并圍繞這一因素推動黨建聯建。如上海市浦東新區陸家嘴街道區域內單位類型眾多，都對良好的商圈文化和提升商圈吸引力有共同的訴求。陸家嘴街道黨工委就以“商圈黨建”為著力點，推動不同類型企業為提升商圈的文化氣息、消費氛圍而相互合作。如：在商圈公共空間中開展各類文化展覽、互動體驗項目，支持商戶依托商圈黨建開展廣場派對、主題沙龍、咖啡文化體驗等特色活動，不斷增強商圈的文化吸引力。街道黨工委依托這一商圈營造活動，構建了企業間相互依賴的新增長點，并推動黨建組織網絡發展。類似的做法在近年來的區域化黨建實踐中屢見不鮮。這類黨建活動由于增強了區域內組織間的相互依賴性因而得到了企業的有力支持。
在城市黨建的多層級組織體系中，基層黨組織塑造黨建網絡內不同單位間相互依賴性的能力最強。這是因為街鎮黨組織對轄區內各類信息的獲取速度最快——而這種信息獲取能力是塑造單位間相互依賴性的重要條件。不僅如此，街鎮黨組織之下還有豐富的組織工作體系以支持黨建聯建網絡的運轉，相比之下市、區層次的高層級黨組織由于不具備信息優勢和直接的支持網絡，主要承擔黨建網絡建設的政策支持功能。這意味著基層黨組織是運作網絡整合機制的主要層級。
（四）系統聯動：制度創新的重要條件
上述三種基礎性機制相互配合，為黨建引領多元共治提供了重要的現實支撐。其中：政治引領機制為各方擱置技術層次的爭議、有效達成共識提供重要支持；激勵驅動機制則為多方參與黨建引領活動提供了可靠的動力來源；網絡整合機制推動不同類型組織和群體形成相互依賴關系并共同聚焦區域性公共事務治理。這三種機制的內核分別與意識形態資源、執政黨屬性、黨的組織優勢密切相關，成為中國特色黨建引領社會治理制度得以有效運行的重要保障。
本文的分析亦指出，不同層級黨組織運用這三種機制開展工作的能力是有所差別的。總體來看，街鎮基層黨組織直面各類組織和群體的需求，掌握著豐富的信息資源并具有“落地”的工作支持網絡，但層級較低、授權有限。這一組織特征決定其開展網絡整合機制的能力較強，但通過各類意識形態工程開展政治引領及直接提供有效激勵的能力則相對不足。
作為多層級黨建體系中間層的區委在深入挖掘黨的意識形態資源并結合具體的治理情境打造政治引領工程方面具有極為重要的作用。區級黨組織所設置的激勵機制在面對區屬單位時亦有一定吸引力，但由于其不直接面對一線治理需求，因而較少發揮網絡整合機制的作用。
在市域社會治理中，市委把方向、管全局，主要通過科學設計系列制度安排和設置激勵機制來推動多元主體有效參與治理。相對而言，其由于層級較高，面對的情況更為多樣復雜，因而一般較少直接發揮網絡整合機制，在挖掘意識形態資源開展政治引領方面也主要承擔宏觀指導功能。
這意味著上述三種機制要共同發揮作用就需要多層級黨建網絡緊密互動、相互支持。如果僅是基層用力或僅是高層推動，都難以形成三種機制相互協同的態勢。2019年5月8日，中共中央辦公廳印發了《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》，明確提出“強化市、區、街道、社區黨組織四級聯動”，這表明增強黨建網絡的系統聯動性已成為我國黨建引領社會治理制度創新的重要支持條件。
四、制度創新的深層意義與未來展望
總體來看，黨建引領這一制度創新在深層次上是堅持和加強黨的全面領導與提升黨在新時期組織力這兩方面戰略任務的交集與產物。
黨建引領所運用的諸多工作方法本質上都是為了實現黨在社會治理領域總覽全局、協調各方的工作目標。黨建引領的核心是要塑造一種建立在多方認同基礎上的治理向心力以實現黨的領導。這一制度智慧在中國共產黨領導革命和執政過程中有著長期的實踐。早在黨領導根據地斗爭時期，中央就明確了根據地屬地黨組織的一元化管理，這一做法有效提升了根據地軍事斗爭能力。新中國成立以來，黨中央在不同時期都強調并要求加強黨的執政能力建設。黨的十八大以來，黨中央鮮明提出“中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導，黨是最高領導力量”，這些都是黨建引領創新實踐的重要制度資源。
黨建引領制度創新也體現了在開放、多元和流動社會情境下不斷提升黨的組織力的改革戰略。這種組織力并不單純依靠體制內權威來實現，而是建立在尊重多方治理主體的自主性、鼓勵其有序表達訴求和理性溝通基礎上，以民主集中、民主協商等工作方法來促成共識、指引各方行動。由于這種組織力實踐的過程中既考慮到了參與共治的個體與組織各自目標又顧及了公共秩序的實現效率，并且以多方治理主體可以接受的共同規則促進合作，因而對于化解治理體系中不同主體間的潛在張力和實現秩序與活力的協調發展具有重要作用。
進一步來看，黨建引領作為一種中國特有的制度形態，對于推動社會治理高質量實踐具有更為深刻的意義和廣闊的發展空間。
（一）推動服務型政府深化發展
近年來，我國不斷強化以人民為中心的改革觀。黨的十八大直至十九屆五中全會都旗幟鮮明地強調要不斷改善民生，而要實現這一目標，就必須推動政府運行模式向服務型政府轉變。近年來，國內許多地區都開始在體制架構、政府組織方式等層面深化服務型政府改革。然而，隨著改革進入深水區，基層改革開始遭遇一些深層挑戰，如：專業治理的發展并未真正體現“以人為本”、自上而下科學嚴密分工卻導致政府低效率運行等問題。如何更好推動服務型政府建設也就成為當代治理創新的重要出發點。
正是在這個意義上，黨建引領發揮了推動服務型政府縱深化發展的重要作用。如前所述，“區域化黨建”等制度創新在不同政府部門間搭建了重要跨部門整合機制。這相當于以黨的組織網絡和政治整合力有效應對了因強調政府部門專業分工而導致的協同難題。不僅如此，黨建引領的一些最新實踐表明其在推動服務型政府深化發展方面還有更大的潛力。
首先，依托黨的組織網絡形成自下而上的公眾壓力，有助于推動基層政府以公眾需求為導向高效運行。長期以來，政府體系內部面對著“層層加碼”的強大目標分解壓力和錦標賽激勵設置形成的巨大競爭壓力，各級政府對上負責的意識極強。相對而言，自下而上的公眾壓力對各級部門影響相對較小。在這種情況下，基層政府主要圍繞上級“指揮棒”和各類剛性規則運轉，對于公眾復雜的需求和環境變化不太敏感。近年來，城市治理中基層黨組織在以人民為中心理念的引導下，開始通過黨建組織網絡層層自下而上組織公眾對政府運行績效進行評估。這類做法雖處于制度創新的初期，但已顯現了自下而上推動政府部門圍繞群眾需求快速反應的效應。此類探索如能與新型政府績效評估模式等制度創新相結合，將有可能提升我國政府體系高質量服務群眾的能力。
其次，黨內自上而下的服務機制有助于推動服務型政府扁平化運行。政府體系強調的是下級服從上級權威，由于上下級間存在著顯著的信息不對稱問題，因此在層級鏈條層層傳導指令的過程中有可能因為各類“延誤”而降低治理效率。許多研究強調要推動政府體系“扁平化”，但由于政府層級設置需綜合考慮政區范疇、治理質量與成本等多方因素，實際的“扁平化”改革面臨諸多難題。相比之下，黨組織體系內長期存在著上級為下級服務的傳統，基層治理中也多有此類實踐。如上海市浦東新區推動“黨的上級組織為基層組織服務、黨的基層組織為黨員服務、黨的各級組織和黨員都為群眾服務”的“三服務”活動。在這一活動中，上級黨組織主動傾聽基層黨組織的訴求，定期為基層黨組織提供政策、資源上的服務。由于各級黨組織也領導著同級政府部門，因此在“三服務”過程中，上級政府部門在黨組織的推動下也實現了自上而下的服務與對接——這相當于依托黨的組織體系實現了一定程度的治理體系扁平化建設。
（二）引領中國社會公共性的有序發展
在當代中國社會治理創新過程中，有效推動基層民主改革和激發社會活力是重要的改革議程，而這些都與中國社會公共性有序發展密切相關。若缺乏公共性基礎，關注個體利益的私人就難以向公眾轉化，實質性的社會協同與公眾參與也難以為繼。從操作性角度來看，公共性生產離不開兩個相輔相成的歷史進程：一是政府對社會領域的有序賦權，從而激發公眾對公共問題的深切關注。二是社會形成良性、有序的自我協調與自我組織能力。唯有如此，社會的主體性才能有序生發，個體超越自身狹隘利益關注公共生活才具有穩定的社會基礎。
在當前社會治理領域，公共性得以有效建構的前述條件都面臨著一些深層難題：一方面，在漸進式改革的背景下，公共部門在向社會領域賦權的同時又必須考慮有序的治理參與問題。另一方面，社會形成良性和有序的自我協調能力也是需要引導的。正是在這個意義上，以黨建為重要秩序“把關”機制，在推動循序漸進社會賦權的前提下為社會自我協調能力的有序發展提供支持就成為治理創新的重要內容。
著眼于進一步改革創新，黨建引領在推動公共性發展方面還有更大的探索空間，如：在各級政府制訂重大項目和實施地區開發規劃時，運用黨建引領機制推動公眾參與廣泛的辯論與研討，從而以利益相關機制為紐帶推動公共性發展等。
（三）實現治理網絡全覆蓋
我國社會治理創新的重要經驗是通過構建覆蓋面更廣的治理網絡以更好獲得公眾需求信息并把握社會微觀運行的復雜脈絡，從而維護好社會運行秩序。隨著高流動社會和網絡社會的來臨，傳統“街—居”治理網絡的覆蓋面越來越有限，許多新型治理盲區不斷出現，這對現有治理體系提出了挑戰。
中國共產黨有9000多萬黨員，基本覆蓋了我國所有階層、群體和職業人群。依托黨的組織網絡并加載一定治理功能以實現社會治理網絡全覆蓋就成為我國特有的治理制度優勢。諸如“樓宇黨建”“園區黨建”等新型黨建引領治理模式已在社會資源密集、關系網絡復雜的新型社會空間治理中發揮了重要作用。一些改革前沿地區還嘗試在網絡空間中進一步發揮黨建的治理功能，初步探索了一些在匿名性更高的網絡社會中開展工作的新方法。這些探索表明，未來進一步提升黨建網絡搭載治理功能的能力，對于提升我國社會治理水平具有重要意義。
上述改革拓展以黨建引領制度建設為載體不斷破解經濟社會快速轉型背景下的社會治理難題，展現出了黨建引領的獨特功能。
結語
本文立足于我國近年來社會治理領域的豐富改革實踐，對黨建引領這一制度創新的內涵、運作機理及意義進行了系統分析。回顧制度創新歷程，可以發現許多經驗都是基層在遭遇困難和挑戰時自下而上的探索與嘗試，這些經驗雖事后很快得到高層的支持并引發了相應制度設置，但總體上仍缺乏和治理轉型整體制度安排的深層融合。因此，在未來改革道路上，如何將黨建引領的制度設置融入社會治理體系建設的全局性安排將是一項重要的戰略性議題。
從黨建引領社會治理創新的實踐中，可以折射出中國共產黨領導中國社會發展偉大歷史進程中許多中國特色的政治整合機制。從“政黨—社會”關系的角度來看，如果說西方學者看到了西方政黨因“寡頭鐵律”而與社會斷裂的一面，那么黨建引領社會治理創新的生動實踐則演繹了執政黨融入社會并推動社會團結的面向；從“政黨—政府”關系視角來看，中國社會治理實踐的經驗表明，黨建引領融入政府治理能不斷強化行政體系的治理效率，這與西方情境下政黨與政府分立的情況亦有根本區別。理解這些中國獨特政治整合機制的內涵，對于進一步解讀中國之治的時代密碼具有重要現實意義。
黨建引領的豐富實踐亦對學術界立足本土情境的理論創新提出了新要求。長期以來，我國理論界在研究社會治理轉型與創新問題時總體存在著對黨組織與政府行為區分不足的現象。論者常籠統地使用“國家”或“政府”來指代復雜且存在分工的治理體系，這種研究視角與理論建構方式忽略了我國治理體系中黨建引領這一最為重要的制度要素，也簡化了基層治理實踐中的復雜機制與過程，致使我們對中國社會治理轉型與變遷的核心主線缺乏更深刻的理論想象。要改變這一研究現狀，就需要學術界圍繞黨建制度的深層特征與運行機制構建更貼切的分析框架與研究視角，尤其是在中觀維度形成更具解釋力的分析概念——這也是中國特色社會學理論話語創新的題中之義。
