當前督查工作存在的問題

近年來，我國督查實踐和督查制度不斷推進和豐富，督查的權威和政治性功能不斷提升，對相關部門和地方工作起到了積極的激勵鞭策作用。但隨之而來，也出現不少新問題，有些問題還比較突出。

督查名目繁多，督查過頻，督查對象不堪重負。實踐中，多頭督查的情況頻現。近幾年，隨著中央對工作進步和質量要求的不斷提高，各地為了更好地完成任務，在中央巡查機構的基礎上，紛紛組建了各自的巡查、督查組，甚至一些縣鄉級的黨委政府部門也組建了自己的巡查督查考核組。這些巡查機構，不間斷地到基層去巡查，一個檢查組還沒走，另一個就又來了。這樣，每一項工作，基層鄉村兩級就至少要接受包括中央、省、市、縣的4次檢查。[11]而且“某些政府部門為凸顯對治理任務之重視，將各類日常檢查、指導調研活動等冠以督查之名，導致督查行為泛化。”[12]甚至出現一些極端做法，比如，政治表態上無限拔高，凡是上級布置的任務要求，不論工作內容為何，一律納入“督查”范圍，實行督查督辦，悉數政治化，隨意設置督查機構、界定督查事項、出臺督查文件，似乎是不進行督查就是不講政治。又如，有些地區或部門認為“督查至上”，凡事離不開督查。上級單位重視督查大過常規工作指導和監督，甚至以督查代日常監督；下級單位定位工作重心則以應對督查為絕對“指揮棒”。事實上，很多督查檢查不必要，有些甚至不應歸為督查行為，卻嚴重消耗了基層工作精力，直接影響了日常管理工作的開展。名目繁多的督查增加了基層治理負荷，有學者將這種情況稱為“督查悖論”。[13]

一些督查活動存在突出的形式主義、官僚主義。近年來，督查形式主義在基層屢屢被詬病。很多督查是為督查而督查，走過場，擺樣子。有的縣一年接受300多次督查檢查，有的企業迎檢一年要寫上千份材料，許多基層干部加班加點忙于填寫各類臺賬資料，有的基層干部有200多天忙于應對檢查考核，“鄉上的兩個鍋爐，各級部門就查了10多次”。結果，陪同督查比開展工作的時間長，督查的比干活的多，也難怪基層反映強烈。尤其是重留痕輕實績、動不動就追責問責的做法，必然會影響和制約干部干事創業的勁頭。[14]此外，督查官僚主義也出現了，在群眾中影響惡劣。官僚主義反映在督查檢查考核工作中，表現為興師動眾、層層陪同等問題。中央一再要求，到基層調研要輕車簡從、減少陪同、簡化接待，但有的干部仍然享受于那種前呼后擁的“權力快感”，雖然口上說“不必陪同”“不必特別準備”，但卻沉醉于那種眾星捧月的熱鬧場面，而基層單位也就心領神會，主動派人全程陪同。到了基層，檢查團的成員不是微服私訪以掌握實際情況，而是虛張聲勢、大喊大叫，接待講規格、匯報講級別，等等。[15]對這些問題干部群眾反映強烈，既不利于集中精力抓落實，也助長了形式主義、官僚主義，損害了黨群干群關系，必須下決心加以解決。[16]

督查文件繁多，但缺少法律依據。各領域、各級機關督查方面的政策文件繁多，但幾乎都是有關督查工作的各類通知文件，主要包括督查主體關于某項督查的總體部署的通知，各級、各部門層層傳達性文件，以及督查情況簡報、報告或者問責、表彰的通報等文件。筆者在北大法寶法律法規數據庫中以標題和發文字號為檢索條件，檢索“督查”二字，顯示有關“督查”的中央和地方各類規定和文件共計7226份。[17]其一，中央規定和文件共計333份。其中，國務院和國辦的規范性文件17份，最高院工作文件2份，部門文件308份（其中部門規章2份，1份已失效），黨內法規和文件5份，行業規定1份。其二，地方規定和文件共計6893份。其中，地方政府規章1份（1999年《寧夏回族自治區信訪案件辦理督查規定》，且已失效），地方司法文件2份，地方規范性文件、工作文件和行政許可批復共6890份。

相較其他領域而言，行政督查實踐和規范相對突出。即便如此，筆者在前述同樣的數據庫和檢索條件下，檢索“政務督查”[18]所得的336份文件均是地方層面的。一部分是地方規范性文件，例如，某某市政務督查工作辦法、規定等，更多的則是各地的其他工作文件。在林林總總的行政督查規范中，既沒有地方性法規、政府規章等地方立法，也基本沒有國務院及相關部門的規定。現行有效的部門規章僅有2003年科技部的《國家科技計劃項目評估評審行為準則與督查辦法》這一部。可以說，當前行政督查在行為依據等方面主要還是體現為一種行政制度，尚未規范化為法律制度。

在司法督查領域，最高人民法院制定印發了《人民法院督促檢查工作規定》《關于加強和改進人民法院督促檢查工作的若干意見》《人民法院審務督察工作暫行規定》等文件，最高人民檢察院制定印發了《最高人民檢察院檢務督察工作暫行規定》及其《實施辦法》等文件。

在黨的督查方面，近年來陸續出臺《關于加強新形勢下黨的督促檢查工作的意見》《關于統籌規范督查檢查考核工作的通知》《法治政府建設與責任落實督察工作規定》《中央生態環境保護督察工作規定》等重要的規定和文件。

綜上而言，有關督查的政策文件很多，但從法律性質上看，這些文件屬于政策范疇，制定主體多樣，出臺程序簡單，隨意性強，不屬于嚴格意義上的法律依據。可以說，幾乎所有公權力系統的督查均無以法律法規形式制定的專門法律規范。

督查法治化的基本建議

明確督查的基本屬性。根據中共中央印發的《關于加強新形勢下黨的督促檢查工作的意見》，“督促檢查工作作為黨的工作的重要組成部分，是推動黨的決策落實的重要手段，是促進黨的決策完善的重要途徑，是改進黨的作風、密切黨同人民群眾血肉聯系的重要渠道”。[19]根據國務院辦公廳《關于進一步加強政府督促檢查工作的意見》，“督促檢查工作是政府工作的重要組成部分，是政府全面履行職責的重要環節，是落實黨和政府重大決策部署的重要保障”。[20]督查總體上是黨和國家落實政治決策、提高決策執行力的重要方式。通過督查，掌握下級機關貫徹落實上級機關的政治決策部署情況，往往具有明確的政治目標，并以此取得政治決策自上而下有效落實的政治效果，因而就目的和效果而言，督查具有鮮明的政治性。但就形式、措施和問責而言，督查直接表現為對公權力的一種監督。依法治國的治國方略要求所有運用權力的行為都應依法而為，即便是對公權力機關履職的監督權也應當以法律為行權依據。因此，督查也應當具有法律性。這種法律性既表現為對督查的法律規范，也表現為法律保障。督查主體對于督查對象是基于領導隸屬關系而施以監督的，這種監督總體上應當具有憲法、組織法的基礎。

合理定位督查功能。督查工作具有高度的政治性，但是也要防止“重政治督查、輕常規監督”，甚至以督查代日常監督的工作傾向。打個比方，對于執行工作進行的常規內部監督、層級監督等，就像平時的階段小測和日常的隨機抽測。而高層的督查對于執行工作而言，則是期末大考。期末能否考得好，關鍵是平時做的如何，包括日常的監督管理。因此，對于督查的功能定位，不宜絕對化、過分夸大，以為來一次嚴厲的督查就能解決所有問題。已有的法律規范制度，包括權責清單、工作規范、程序規則和監督機制等是國家治理的基本依據，首先要獲得良好運行，充分發揮作用。而督查則可從一個較高權威的角度進行整體工作的了解、評價、糾錯和問責。如此，才能使各種監督保障機制共同形成對公權力運行的規范約束。

積極建立或完善督查的法律依據，并逐步體系化。目前，有關督查制度和體系尚在不斷探索中，制度化水平較低，亟待加強法治化建設。督查法治化，首先應當有督查法律作為依據，而不能主要依靠政策文件推行督查。然而，如前所述，我國督查的法律依據現狀并不樂觀。對比于豐富的督查實踐，法律規范供給嚴重不足，鮮見有關正式立法。因此，在督查工作總體上缺乏法律法規的指導、規范和保障，法律制度的空白凸顯的情況下，絕大多數督查領域都亟需建立相應的督查法律制度。筆者建議，未來應建立一個管總的法律框架，明確督查主體，規范督查程序，限定督查權責，以統帥協調規范各種督查的有序有效運行，并在各領域建立專門的督查法律制度，從而形成一個整體的督查法律體系。

嚴格限定督查權主體。“中央和國家機關在黨和國家治理體系中處于特殊重要位置，是推動黨中央治國理政、管黨治黨決策部署貫徹落實的領導機關。”[21]因此，由較高層級的機關開展督查才能實現督查的政治性、權威性、有效性，而不宜對各層級機關均賦予督查權。如此才能有效減少層層督查的情況。筆者建議，在具有綜合領導權的一級機關（如一級黨委、政府等）的督查方面，宜確立中央和省級地方兩級督查體系，根據實際需要確定某方面工作在一定時期是進行一級還是兩級督查。在部門督查方面，總體上以中央部門督查為原則；如果是省以下垂直管理體系的部門，還可以增加省級部門的督查。

明確督查職權邊界。就督查權的邊界而言，至少需要通過立法劃定兩方面的權力界限，由此實現職權科學、權責法定的要求。一是各類督查主體的督查職責權限的區分。由于督查主體分散在各部門、領域中，各方面的督查工作較多，因此在具體督查工作的開展上就需要以明確的督查職責為依據，而且只有通過有關制度明確了督查主體各自的督查工作范圍、權責邊界，督查權的行使才能互不沖突，相輔相成。總體來說，督查權源于督查主體對督查對象的領導權或者是更高領導機關的授權，因而確定督查事項和劃定督查范圍均不應超出相應權力范圍。例如，部門督查應以部門職能為界，不應超出本系統而介入其他系統的事項；而具有綜合領導權的一級機關實施督查則應以地域為界。二是督查權與其他規制性權力的界限。督查是針對督查對象的規制管理行為進行的監督，而規制管理則是針對被查處案件的當事人及其行為。督查往往涉及到規制管理主體查處的具體案件，因而實踐中，有些督查機構和人員沒有把準工作的重點和角度，甚至直接變為了“查案”。例如，曾有規劃督察工作人員這樣談到自己的工作體會：“由于對規劃事項督察定位和督察原則認識不夠深刻，工作伊始，就陷入了對違法建設的‘查案’之中。但是，因為沒有任何查處手段，加之地方政府不太理解，不支持甚至還有責難，致使工作開展十分困難。”[22]因此，督查主體進行的督查工作和督查對象的管理工作在功能上應有根本差異，不應混淆。督查工作機構和人員切不可認為自己取得了“尚方寶劍”，為所欲為。

明確督查程序。為了防止督查主體和工作人員行權的隨意性，克服督查中的形式主義、官僚主義等弊病，需要嚴格規范督查工作的程序。

督查程序整體上包括啟動、組織、實施等階段，大體上涵蓋計劃、審批（備案）、通知、自查、實地督查、報告、反饋、整改（督辦）、問責與激勵等全鏈條。需要通過法律法規對督查的每個階段、每個環節作出具有可操作性的規定。以啟動階段為例。當前，中央要求各督查主體對督查工作實行計劃管理。然而，由于各個具體督查項目存在差異（例如，根據督查事項專門性的不同，有綜合性督查與專項督查之分；根據督查任務可預期性的不同，有周期性督查與緊急督查之分），因而，就啟動程序而言，不同督查的啟動條件應有差異。比如，有些督查事項是突發的，事前沒有計劃的環節，但也不能不經任何程序就決定實施，仍應有相應的機關和決策機構進行審批或備案。