三、1992-2002年：建立市場經濟的框架，形成市場主體

1978年改革開放以后，隨著非公有制經濟的發展和人民公社的取消，特別是鄉鎮企業的迅速發展和大量引進外資，到90年代初期，工業化中的投資主體已經呈現多元化，傳統的計劃經濟體制已被打破，新的經濟體制初見端倪，但還沒有全面建立起來，政府的角色也逐漸由唯一決策者和實施者向領導和協調者轉變。十四大報告指出：“實踐的發展和認識的深化，要求我們明確提出，我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，以利于進一步解放和發展生產力。”［3］正式確定了社會主義市場經濟體制改革的目標，但是光有目標還不行，離市場經濟真正建立還有一段距離，這就對黨和政府提出了新的要求，政府在這個過程中間究竟應該扮演什么角色、發揮什么作用，政府和市場的關系應該是什么樣子，這是一項沒有任何經驗可以借鑒的新的偉大“創業”，可見其實施難度之大。

十四大以后，經濟體制改革的步伐逐漸加快，十四屆三中全會提出培育和發展市場體系和轉變政府職能，改革政府機構，建立健全宏觀經濟調控體系。前者主要是推進價格改革、發展商品市場、以及重點培育和發展金融市場、勞動力市場、房地產市場、技術市場和信息市場等；后者主要明確政府管理經濟的基本職能以及建立健全宏觀經濟調控體系，包括積極推進財稅體制改革、加快金融體制改革、深化投資體制改革、加快計劃體制改革、發揮中央和地方兩個積極性等。這樣就將培育和發展市場經濟和轉變政府職能作為經濟體制改革的關鍵問題提出，以十四大確定的社會主義市場經濟體制改革目標為藍本，歷屆人大報告都在上一屆的基礎上圍繞這一改革目標逐步發展、完善和突破。比如，十五大報告指出：“按照建立社會主義市場經濟體制的要求，大步推進了財政、稅收、金融、外貿、外匯、計劃、投資、價格、流通、住房和社會保障等體制改革，市場在資源配置中的基礎性作用明顯增強，宏觀調控體系的框架初步建立。”［4］在加快推進國有企業改革中明確規定：“政府不能直接干預企業經營活動，企業也不能不受所有者約束，損害所有者權益。”［5］十六屆三中全會提出：“更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，增強企業活力和競爭力，健全國家宏觀調控，完善政府社會管理和公共服務職能，為全面建設小康社會提供強有力的體制保障。”［6］十七大報告提出：“完善基本經濟制度，健全現代市場體系。加快行政管理體制改革，建設服務型政府”。［7］并就探索“大部門”體制機構改革提出部署安排。

2001年中國正式加入世界貿易組織，客觀上推進了中國經濟體制改革，尤其是促進了市場經濟建設，并對政府管理經濟的職能和作用如何與世界接軌并體現中國特色提出要求和考驗。這就要求我們各級政府管理經濟的方式和辦法必須有一個大的改進。要按照市場經濟的一般規律，進一步調整和完善合乎社會主義市場經濟要求的行為規范和法律體系。客觀上也促進了我國市場化改革和轉變政府經濟職能。中國加人世貿組織以后，根據其原則和所做出的承諾，在此基礎上，對與之有關的經濟法律和規章進行了重大調整。從1999年到2005年，中國政府制訂、修訂、廢止了2000多項經濟法律規章建立起了符合WTO規則的法律體系。

進入20世紀90年代后期我國經濟社會發展呈現出新特點，首先，長期困擾我國的短缺經濟時代基本結束，買方市場形成，擴大需求成為經濟工作的重要內容；其次，城鄉居民生活向小康目標邁進的同時工業化進入中期階段，工業發展和城市化發展速度加快，轉變增長方式和解決城市建設和農民工問題，成為當務之急；第三，以建立社會主義市場經濟體制為目標的改革，進入了攻堅階段；第四，經濟結構調整的途徑轉向主要依靠加大科技投入和存量重組。這些都要求黨和政府堅定不移地促進經濟體制和經濟增長方式的根本轉變，“兩個轉變”進入攻堅階段。

這個階段，依據鄧小平“兩個戰略”大局構想和20世紀末這個經濟發展的實際情況，黨和中央政府開始實施區域經濟均衡發展戰略，相繼于1999年提出實施西部大開發戰略、2003年明確了振興東北計劃、2005年明確提出中部崛起設想。

以上，我們可以看出政府仍然是經濟發展的主角，而隨著中國經濟總量的迅速擴大和財政收人的大幅度增加，我國的投資能力也迅速提高。此外我國政府的財力也越來越大，能夠承擔起諸如三峽工程這樣投資大的高效工程也能夠承擔起諸如“退耕還林”、治理污染這樣的“不賺錢”項目。但另一方面，在市場經濟體制框架基本形成的條件下，怎樣運用“政府之手”來彌補“市場失靈”，例如維護市場秩序、保護公平競爭解決城鄉之間、地區之間、階層之間收入差距過大等，都要求政府自身通過改革來消除政府在市場經濟中的“越位”、“缺位”和“錯位”問題。

“兩個轉變”、“兩個大局”、“兩個利用”的明確提出，一方面為這一時期經濟發展及經濟體制改革指明方向，另一方面對政府和市場的關系提出新的考驗，在實施過程中應該怎么做，提出更高要求。要求政府在“深化政府機構改革、加快轉變政府職能、改進經濟管理方式方法、努力建設服務型政府、提高依法行政能力、大力加強政風建設” 等方面“正位”。

在建立社會主義市場經濟體制過程中，隨著所有制結構的變化和工業化、城市化的快速推進，以城市居民為主體的社會福利改革也加快速度，受市場化改革的影響，城市居民在住房、教育、醫療衛生等方面過去由政府和企業承擔的公共產品和服務，也開始推向市場。1998年國務院頒布《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（23號文件），停止住房實物分配，全面開啟了城市居民住房商品化，此后房地產業逐漸成為支柱產業，同時，也大大緩解了地方政府財政困難，加快了城市基礎設施建設。在教育和醫療領域，一方面市場化改革激發了社會資源的投入，促進了發展；另一方面，也由于這兩個領域具有公共產品性質和信息不對稱，加上市場的“馬太效應”，出現了市場“失靈”問題。

在這個階段，由于市場化、工業化的快速推進，社會結構也發生了急劇的變化，2002年，權威學者將過去的階級劃分改為階層劃分，并將城鄉居民劃分為十個階層：以職業分類為基礎、以組織資源、經濟資源和文化資源的占有狀況為標準劃分當代中國社會階層結構的基本形態，它由十個社會階層和五種社會地位等級組成。這十個社會階層是：國家與社會管理者階層、經理人員階層、私營企業主階層、專業技術人員階層、辦事人員階層、個體工商戶階層、商業服務業員工階層、產業工人階層、農業勞動者階層和城鄉無業失業半失業者階層。［8］