劉守英，中國人民大學經濟學院教授
【編者按】
在由鴻儒金融教育基金會和上海金融與法律研究院聯合主辦的第100期“鴻儒論道”論壇上，中國人民大學經濟學院教授劉守英先生以“從土地看中國經濟”為題，發表了學術演講。
劉守英教授認為，土地在中國經濟高增長過程中扮演著發動機角色。一方面，土地制度的改革推動了經濟權利的開放，因而成為激發經濟活力的重要制度力量。另一方面，政府通過對土地權力的控制掌控發展的主導權。忽略中國在整個發展過程中利用土地的做法，就很難理解中國過去三十多年高增長的奧秘。
劉守英教授將中國經濟高速增長背后的土地制度演變分為四個階段。上世紀八十年代的土地改革是第一階段，為中國的農業轉型和大的結構轉變即從鄉土中國轉向城鄉中國打下了非常好的基礎。從上世紀九十年代的園區工業化開始，中國進入“以地謀發展”的階段，政府低價出讓土地，推動中國成長為“世界工廠”，并找到了利用土地主導發展權的模式。第三階段，通過上世紀九十年代末期的住房商品化改革和城市化快速推進，政府實現以地生財，掌握了城市化和發展的主導權。第四階段，2008年之后，政府利用土地介入宏觀調控，以地融資，形成整個國民經濟過度依賴于土地的局面。
劉守英教授認為，當前中國經濟增長進入下行階段，原來靠土地拉動GDP的模式問題重重，已無以為繼，今后必須告別以土地作為經濟增長發動機的做法，以土地結構優化來推動結構性改革。
劉守英教授生于1964年，湖北洪湖人，曾任國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長、城鄉統籌基礎領域負責人，目前擔任中國人民大學經濟學院教授。主要研究領域為制度與產權經濟學、農村土地制度變遷、制度變革與經濟發展。近著為《直面中國土地問題》，即將出版《土地制度的政治經濟學》和《中國土地問題調查》。
以下是演講全文：
土地問題幾乎每天都有人在討論，有搞政治的、搞經濟的、搞法律的、做投資的；有認真研究問題的，也有搞名堂的。為什么那么熱？因為它不僅與我們每個人的切身利益關系密切，而且與整個國民經濟縛著在一起。
土地與“中國模式”
觀察中國經濟，土地是一個非常重要的變量。這個變量不僅影響經濟運行，而且使中國的發展模式非常獨特。
國內外都在討論中國模式，對這一模式的批評是，一切都由政府主導，這種發展是不可持續的。這好像與真實世界不符。如果真是這樣，中國的經濟活力從何而來？沒有市場和民間的力量，中國的高增長何以持續30多年？也有人認為，中國30多年的成績就是通過改革回歸常識，沒有什么不一樣的，更談不上什么模式。我同意中國的發展模式確實有其獨特的地方，其不同之處體現在政府與市場互動背后的政治經濟邏輯：政府一方面掌控發展的主導權，另一方面又通過改革不斷開放經濟權利。經濟權利的開放，成為促增長的主要力量；政府通過掌握發展主導權，又保證了發展在可控的政治經濟軌道上行進。
那么，土地在這樣一個獨特模式里面的作用又怎樣體現呢？土地在中國經濟高增長中扮演著發動機的角色。一方面，土地制度的改革促進了經濟權利的開放，因而成為激發經濟活力的重要制度力量。另一方面，政府又通過對土地權力的控制掌控發展的主導權。因此，在我看來，中國發展模式最獨特的地方，可能跟土地在這一階段在政治經濟上扮演的角色直接相關。理解不清楚土地制度的這種獨特特征，忽略中國在整個發展過程中利用土地的做法，就很難理解中國過去三十多年高增長的奧秘。
我們前幾年曾不斷地寫文章、遞折子，對這套模式的風險提出警示。但是，當時一到下面跑，就感到那時要動一動太難了。地方政府賣地的熱情高漲，我們聽到的抱怨就是缺指標，工業的情況也不錯，房地產市場也是一路高歌。你要改這套模式，沒有人聽得進去！最近到下面跑，發現這套模式在運行中遇到一些新的情況：工業用地需求沒有那么旺了，房地產市場在不同城市表現不一，地方官員也不像前些年那樣，談起賣地就眉飛色舞。
值得關注的是，在經濟下行以后， 土地的政治與土地的經濟之間的關系在發生變化。從地方調查和觀察來看，一個現象是，盡管經濟不好，但市場和民間的力量還是積極的，在推著經濟質量往好的方面走。我們去珠三角、長三角跑，包括上海、深圳，這些地方的企業在市場中轉型升級不錯，有些區域、產業和企業的轉型已有些模樣。靠土地發動經濟的效力在減退，一些長出塊頭的企業不太看重土地成本，土地抵押解決資金的需求也沒那么大的。另一個現象是，各地政府主導發展權的方式沒有多大改變，還是在依靠土地拉GDP，用土地招商引資，靠多供地搞基礎設施。這套搞法在沿海地區依舊，還在向廣大中西部地區蔓延。
中國土地對經濟的作用可能出現階段性變化。上一輪發展進程中，土地的政治與土地的經濟兩種力量相對來說還求得比較好的平衡，土地的發動是促增長的。但是在經濟發展階段發生轉換以后，市場的力量在推動經濟往好的方向轉，但是，政府卻在利用土地的力量往后拉，很大程度上在阻礙升級，同時也加劇財政和金融風險。
八十年代的農地改革與農業轉型
中國農村的改革始于1978年，安徽鳳陽縣小崗村的18位農民率先實行農業“大包干”。18位農民中有一位叫嚴宏昌，這是80年代嚴宏昌一家在自己的茅草屋前留影。等到90年代，他們身后的茅屋就變成瓦房了。
八十年代的農地改革是一次重構土地政治經濟邏輯的成功嘗試。
重構土地政治經濟邏輯的直接原因是，原來那套搞不下去了。我們曾經期望努力通過強政權的力量把國家工業化搞起來，實現農業國向工業國的轉變。農村作為城市的大后方，國家要求農民留在集體土地上生產糧食，然后通過統購統銷制度把農民打的糧食低價提供給城市。結果眾人皆知，糧食產不出來，農民普遍貧困，農村發展停滯。擺脫困境的辦法是，承認農民自下而上的變法，在土地的政治經濟邏輯上做出調整。
農地改革主要做了三件事。
第一是重構國家與集體、農民的關系。改革的基本邏輯是自下而上的，這場自下而上的改革就是在重構國家和集體、農民的關系。用最通俗的一句話：交夠國家的，留夠集體的，剩余是自己的。該給國家的給國家，集體要的我給你，剩余的都是我的。這套合約結構既保證了國家的利益，也保證了集體的利益，但更重要的是，農民獲得了剩余的索取權。
第二是重構產權結構。當時農地產權制度改革是保留集體所有制，但是去掉集體的控制權。就是說把集體所有制繼續保留，但是集體的控制權取消，坐實農戶的土地使用權。這基本上將農戶對土地的產權，就是使用權、收益權和轉讓權這些權益給到農戶。盡管保留了集體所有制，但是集體失去控制權以后，農戶成為事實上的土地主人。我們講產權，最主要的權就是它的使用、收益和轉讓，這三個權益基本上給了農戶。
第三是調整國家與鄉村的政治結構。土改以來形成的鄉村政治結構基本上是什么呢？從土改開始，我們基本上就是把原來舊制度下那些長期靠積累形成的士紳階層和有產者基本上打掉了，然后讓分到土地的農民長成新的政治力量。人民公社化以后，這些人除了組織生產，更重要是成為農村的政權依托，組織農民靠他們，交糧靠他們，上傳下達也靠他們。 從土地的政治來看，八十年代農村改革實際上是將產糧供糧的事交給了農戶，同時繼續保留集體對農村的控制。
農地改革后在解決國家、集體和農民之間的關系方面，保證了比較好的平衡，這一改革也成為盤活農村、搞活農業、激活農民的制度基礎。
第一，國家原來要農村提供的糧食不僅能保證，而且保得比原來還好！農地改革以來，糧食生產除了幾年的徘徊外一直在增加，尤其是2003年以來，也是各種聲音對家庭農作制質疑最大的時期，糧食還 “十二年增”。從土地的政治邏輯來看，由于糧食增產，糧食安全這個最大的政治就給保住了。
第二，由于土地種植下放到農戶，農民就有了選擇權，他們可以離土和出村。這對中國現代化是影響非常大的一件事。費孝通講的“鄉土中國”，最主要的就是農民與土地長期聯系在一起，農民以土地為生，以農業為生。這樣的話，鄉土中國是走不出去的。我們從土改一直到八十年代的農村土地改革，這么長的一段時期里面，搞了聲勢浩大的工業化，就是國家工業化。這個國家工業化，讓農民在農村不能走，農民就是提供糧食的，最后結果是農民不能離土也不能出村。八十年代的土改，我覺得對農村非常重要的一個影響是，農民可以離開土地，可以出村。這樣，整個中國經濟社會的基本性質發生了歷史性的轉變，從原來的鄉土中國轉向城鄉中國。城鄉中國的基本特征是什么？需要好好研究。我們現在差不多一半人口生活在農村，一半人口生活在城市，農民分化，鄉村分化，城市社會開始成長。
第三，由于人可以出村，可以離開土地，中國的農業發展模式發生了重大的變化。中國傳統的農業發展模式是什么特征？就是靠人口、勞動的不斷投入，以提高土地產出，保證吃飯的問題，保證糧食的安全。允許人出村，人可以離開土地，這樣人口與土地的關系發生了重大變化。
其一，農地的流轉加快。目前農地流轉已經達到34%，也就是說，三分之一以上土地已經發生流轉。
其二，農民過去主要靠勞力的多投入來解決吃飯問題。現在，在人口、勞動力大量出村到城市就業以后，整個農民的收入里面只有三分之一靠土地了。另外，只有10%左右的人是純農民。搞農業的辦法也發生了變化，過去靠人力為主，現在基本上是靠機械為主。現在一畝地，一年的勞動投入就是幾個工。農業的機械化程度大大提高。現在整個中國農村的糧食收割，一些機械作業隊每年從東北先過黃河再過長江，形成壯麗的一景。主要的收割、播種基本是機械在做。
其三，農業發展的動能發生了變化。過去農業發展主要是著眼于提高土地單產，解決吃飯問題。差不多2003年的時候，一個重大的變化是，農業的勞動生產率快速上升，這樣整個農業開始真正進入以提高農業勞動生產率為主的發展軌道了。很多資本現在為什么要往鄉村走？非常重要的一點是，搞農業的人、搞農業的方式以及農業的形態都在發生重大變化。
集體土地入市與鄉村發展道路
八十年代的農村改革實質上是一場全面的土改。除了農地改革以外，還有集體土地入市促成鄉村的工業化和城市化。大量的人口在農地上已經不可能再找那么多的收入了。到1985年左右，包產到戶全面推開以后，我們差不多有1.8億的農村勞動力，在土地上已經搞不出什么名堂了，為了尋找出路，只能允許搞鄉村工業化。
搞鄉村工業化，在新中國以后的歷史上原本是不可能發生的一件事。鄉村原來是干什么的？鄉村就是搞農業，農業就是搞糧食，不存在要你搞工業化、城市化的事情。但是八十年代非常重要的一件事是，當剩余勞動力從農村出來以后，決策者當時面臨非常大的一件事是，這些人要找出路，但是城市不可能給出路，城里本身體制僵化，產業效率低下，農民進不了。進不了怎么辦？這些人只能在農村本鄉本土搞。
大家都知道，農業政策改革有一個著名的順口溜叫“可以，可以，也可以”，那是指農地這塊。在農地非農化這個問題上，我也總結一個順口溜，叫“允許，允許，也允許”。沒有出路，那么多的人要增加收入，解決就業問題，整個農村的發展要有機會，那時候只能是允許農民在集體土地上辦企業，允許農民利用自己的土地建城鎮，還有就是允許農民的集體土地能直接進入市場。這三個東西出來以后，非常大的變化發生了。
在1998年的《土地管理法》頒布之前，我們整個用地的大戶就是兩個主體。一個是農民有錢了開始蓋房子。從1980年開始，農民先在土地上搞農業，開始有收入了，1985年起，有錢人開始蓋房，這是中國改革后第一代農民建房。第二個就是搞鄉鎮企業要用地。這個時候用地增長最快的就是兩塊，一塊是農民有錢后蓋房子占地，另一個就是鄉鎮企業占地，造成這一時期農地非農化增長非常快。1993年的時候，我們整個工業產值差不多是三分天下，一塊是外企，占三分之一，國企保留三分之一，另外就是農民搞的這些東西差不多占了三分之一。鄉鎮企業發展起來以后，還有一件非常大的事情，就是農民自己開始搞城市，這也是一個創舉，那時我們到溫州下轄的蒼南縣龍港鎮一些地方看農民自建的城市，那個激動啊！
我們現在為什么要重新回過來講這件事？因為整個中國改革的基礎和整個工業化、城市化的基礎是在八十年代打下的。在第一輪農民自主的工業化、城市化期間，土地改革在兩個領域展開。一個領域是農地，另一個領域是農地非農化。農地改革為中國農業轉型打下非常好的基礎，再就是為整個中國大的結構轉變，即從鄉土中國轉向城鄉中國，打下了非常好的基礎。農地的非農化開啟了整個中國在國有工業化之后，鄉村的工業化和城市化進程。這個時期，由于土地制度的改革，不僅整個中國的結構轉型開始啟動，另外也帶來整個鄉村巨大的活力。我們講城鄉差距，新中國成立以來， 1981年到1988年這段時間城鄉差距最小。
從政治經濟邏輯來講，在這一階段，土地改革為農民開放了利用農地的經濟權利，也開放了利用集體土地辦企業和建城市的權利。同時，在政治上構建集體組織和農民兩個載體來解決吃飯問題和農產品供給問題，在經濟上構建鄉鎮、村與農民的聯合來辦企業，以解決鄉村工業化問題。這種圍繞土地的政治經濟權力關系的重構，推動了鄉村的轉型和現代化進程。
園區工業化：開啟“以地謀發展”
土地改革第二個階段是與園區工業化相連的。從園區工業化開始，中國進入了“以地謀發展”的階段。
起因是什么？集體土地上的工業化和城市化，帶來的結果是對國家工業化和城市化的巨大沖擊，政府在農村的利益盡管沒有受損，但是控制體系有變，農民在鄉土長出那么多東西，對政府來講確實是一個要面對的新情況。八十年代農村改革的一個基本特征是，政府開放了農民的經濟權利，但也失去了對經濟發展的主導權。政府把經濟權利開放給農民，整個鄉村的活力從改革開始即開始釋放，但是政府對鄉村經濟的發展主導權也放掉了。 到1998年的時候面臨的一個非常大的問題是，大量國有工業怎么辦？城市怎么辦？如果城市不動，城市企業體制不改，再沖下去，城市就會被沖垮。
從園區工業化開始，中國進入了“以地謀發展”的階段。圖為重慶榮昌工業園區全景。
當時我在上海讀書，兩件事印象非常深。第一件事是，周五的時候，蘇州、昆山的鄉鎮企業把上海的工程師神秘兮兮地接過去。這對城市來說是人力資本的流失，但對鄉村來說，可是解決了企業發展中的技術人才問題。第二件事是，整個鄉村產生的新的東西，沖擊著整個城市。
這時候必須要解決城市的問題。辦法無非就是堵和放。第一個就是說，你這個鄉鎮企業不能再四處冒煙了，就是說你造成了大量的環境污染。但比這更本質的問題是，城市這塊怎么辦？另外，城市這塊要長起來，城市體制必須要改，國有工業要改。怎么改？當時面臨非常大的問題。從決策者角度講，城市本身由于體制問題，國有工業的慣性，是長不出來新東西的。采取的策略是，靠外資來沖！
引進外資，當時碰到非常重要的問題是，資本家的資本怎么長在社會主義的土地上？這是要命的一件事：社會主義土地，怎么長資本家的工廠？當時有人說，這個不行，這個不能進來，這個進來我們的社會主義怎么弄？但是聰明人想到一個辦法，就是像農村土地改革一樣搞兩權分離，推進城市土地制度改革。第一，承認土地是商品，你可以有償使用。第二，農村的土地可以所有權與使用權分離，城市也可以搞，所以城市是把城市國有土地使用權與所有權分離，分離以后政府當地主，收外國資本家的錢就行了。這下反對的人就沒得說了，改革的人告訴他們：你看我們既當地主，也沒有失去社會主義的優越性，我們用我們社會主義的土地收資本家的錢，他們還來給我們提供技術和資本，是很好的一件事。
城市土地所有權和使用權分離以后，碰到一件非常重要的事。對企業來講，企業使用國有土地，最大的一件事是產權要有充分保障。土地的產權，它的使用、收益、轉讓，尤其是抵押，如果不能得到充分保障的話，企業就沒法干事，不可能給你好好投資。所以，土地政策里面所有權與使用權分離，讓政府用國有土地當地主收租的同時，對企業來講，把國有土地的使用權做得很完整。
1998年的《土地管理法》讓農地變成建設用地只能通過征收的方式，而且城市的用地者使用土地，只能用國有土地。這兩條一卡，基本把農民通過農地轉讓搞發展的路堵死了。經過一番激烈的辯論，《土地管理法》中留了個口子，即《土地管理法》第43條規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，農民興辦鄉鎮企業等除外。農民可以辦鄉鎮企業，拿土地去合股聯營。看上去農民可以繼續搞工業化，但是后來面臨兩個問題。第一，農民可以搞鄉鎮企業，但鄉鎮企業的產權有模糊性，政府跟企業之間的產權關系不清，后來大量鄉鎮企業改制了，也就慢慢沒有鄉鎮企業了。第二，土地管理里面非常重要一點是，國土部通過年度計劃指標控制地方用地。地方政府那么緊缺的土地指標，怎么可能放給鄉鎮企業？
這樣，農民在集體土地上搞鄉鎮企業的工業化道路堵死了。堵死了以后，中國工業化模式進入到園區工業化的模式，就是土地都由政府提供。企業你要搞工業，可以！但只能在政府提供的園子里面搞。
設計園區工業化模式的時候，主要還是為了引進外資，引進高科技。當時有兩個部委，一個是科技部，搞高新技術產業區；另外就是國家經貿委，就是原來的外經貿部，搞國家經濟開發區。當時只允許這兩個部門搞。但是允許這兩個部門搞，各省級政府、地市級政府、縣級政府就明白了，你可以圈一塊地搞，我為什么不可以這樣搞！這里面背后不是允許誰搞產業的問題，是只要我圈一個園子就可以招商引資了! 地從哪兒來？政府壟斷土地一級市場，政府統一批租，統一搞基礎設施，搞好了就給企業提供土地。大家一下明白了，兩個部委可以搞，我們各省級政府搞級別低一點的，建省級園區。縣一級政府說，你省級政府既然允許搞，那我為什么不可以搞？土地都在我手上，因為中國的土地是在市縣一級政府。然后到了鄉鎮一級說，那我怎么活？我也得搞點園子，因為原來的鄉鎮企業，你說我四處冒煙，不準搞了。
從此，整個中國以土地來主導發展權的發展模式，在園區工業化這個時候真正開始建立。就是說，園區工業化的模式，實際上是政府找到了用土地主導發展權的方式。
搞得非常厲害了，就開始整頓。我記得在1996年、1997年的時候有一輪大的開發區整頓。保留誰？當時國土部門提出，先把國家級園區保住。省級園區說，我這個也得保。省級園區就保了。到縣級怎么辦？每個縣最多只準留下一到兩個。中國基本上靠行政權控制開發區的權力，實際是控制你賣地的權力。其實園區的工業化，讓政府重新掌握了土地發展權，由此形成土地成為整個經濟發展發動機的局面。
土地管理的目標是兩個。一方面控制土地來實現耕地保護， 要實行最嚴格的耕地保護制度。土地管理的另一個目標是要為發展保駕護航。
所以大家發現了嗎，經濟不好的時候肯定是土地開閘。我們基本上是用土地的寬供應來保發展，但是又用保護耕地來提供土地管理的合法性。因此，一方面要高舉嚴格保護耕地的大旗。另一方面要保高增長，就必須放地。
我們是靠供應工業用地來促發展。每年幾百萬畝的土地供應里面，差不多40%左右是供到工業用地上。工業用地方面為什么保證那么多土地供應？我們要成為世界制造工廠，但中國土地資源稟賦那么差，人均耕地很少，我們的土地如果純按市場價供應的話，應該是高價，供不起那么多土地搞工業化。但現狀是，政府壟斷土地一級市場來供應土地。結果是什么？可以壓低工業用地的價格，以成本價供地。我們一直是非常低成本地供應土地，保證工業化。最后搞出什么？園區工業化使整個中國成為貿易大國，成為世界制造工廠。
園區工業化，實質是政府掌握發展的主導權，以地謀發展。主要方式是什么？第一個是通過土地招商引資，低成本供地。第二，通過土地融資開展基礎設施建設，打造投資環境。這個時候政府主要是招商引資，把企業吸引過來，為了就業，為了未來的稅收。
但是，以地謀發展帶來一個問題，就是只有部分地方政府是贏家。因為，不是所有地方的園區都能長得出工業來，都能獲得稅收和利潤。這樣帶來的結果是，大量園區實際上難以實現資金平衡，最后只能靠政府財政來支持。另外，地方政府之間壓低地價和靠土地貸款支撐基礎設施建設，實際上工業用地的價格背離市場價值，這樣使很多地方的園區在招商引資過程中敗下陣來，長期虧本。
所以我們這套模式，好處就是供地成本壓低了，使中國成為世界制造工廠，但弊端是，只有一半是贏的，另一半是贏不了的。
