頂層利益還是部門利益：地方行政改革的價值約束

D縣改革，幅度大且涉及面廣，以D縣在整個政府體系中的縣級地位而言，其堪稱一場“超標準、超常規改革”。而這一改革之所以能夠啟動，與當時省級主要領導的重視和參與直接相關。根據媒體公開報道，當時省主要領導在2008年就開始聘請專家研擬方案，并簽署保密協議。在其批示方案之前，D縣干部甚至并不清楚相關內容，他們得知自己成為改革對象，僅比媒體早了6個小時。而省構編制委員會辦公室有一份文件級寫道：“這次D縣改革，書記親自點名、親自掛帥、親自策劃、親自指導，自始至終全力支持、關注和推動。”為了配合這一改革，省委、省政府在2011年2月下發“關于進一步完善和深化D縣行政體制改革的意見”，賦予D縣眾多地級市的權限，包括行政審批權，以及任命新增設的處級干部。

考慮到中國省級主要領導的空降性以及通常兼任中央委員的特征，D縣改革的“上位推動”特征是非常明顯的；或者說，D縣改革雖然發生在D縣，但是其所代表的是國家在市場和社會的雙重壓力下獲得“適應性”和“合法性”的努力。在中國改革啟動之后，在所謂“碎片化威權主義”(fragmented authoritarianism)(李侃如，2010)國家體系內部，其實存在著兩種不同的決策導向：一個是國家利益，一個是“部門利益”(bureaucratic interests)。在同一個決策中，這兩種利益同時存在，并可能相互沖突。而在D縣改革中，顯然也有這兩種利益糾葛。

作為省委主要領導推動的工程，D縣改革最重要的目標是實現各種結構調整，并在短時間內顯現成果，因此，D縣改革方案的設計，其動作比較大。如D縣改革的軸心大部制改革，相比較遲遲沒有動到關鍵部門的國務院大部制改革來說，其方案設計更為高歌猛進。D縣改革不再遵循職能隨原機構走的傳統套路，而是對分散在各部門的相同、相近和相關職能進行同類項合并。以市場安全監督局為例，在整合原工商行政管理局、質量技術監督局和安全生產監督管理局的同時，將原食品藥品監督管理局、衛生局、文體廣電新聞出版局、農業局、經濟與貿易局等5個局的市場監管職能予以并入，形成“3+5”的職能架構，在形式上實現了市場監管、商品質量監管、行政執法、市場準入和對外服務“五個統一”(圖3)。

圖3　“大部制”后的D縣市場安全監管局

大部制改革以后，到這些部門辦事確實便利了很多。問題在于，大部制改革所涉及的是專業部門的改革，其屬于“條條”部門，并經由上級“條條部門”獲得資源；但是D縣大部制改革卻在“塊塊”發生，在上面的條條沒有改變且仍然控制各種資源輸送的情況下，在塊塊的“條條”如何運作？改革之后，D縣市場安全監管局對應了省里8個廳局，這些廳局沒有一個能夠得罪。即使是黨的領導強力推動，但是在堅硬的“部門利益”的情況下，D縣市場安全監管局仍然要像以前一樣向每一個部門匯報工作，文書任務大大增加，協調也更為麻煩。這導致大部制改革后的一些局級單位秘書科編制多達9人，用來處理新增的文書業務。事實上，早在1992年D縣就曾試行過大部制，把原來56個黨政機構合并成28個并堅持了10年。2002年之后，為了與上級對接，又慢慢增加起來。只要上級條條控制并支配下一層級的資源這種分配機制不改變，為了爭取資金與項目，單一層級的改革就很難真正維系。“上改下不改是等死，下改上不改是找死”，這是調研中經常聽到的話。也即，在地方行政改革中，其理念導向往往是“頂層利益”在支配，這在很大程度上影響了改革藍圖的設計；但在具體改革執行過程中，其實踐卻往往是“部門利益”在支配。而問題的關鍵在于，現有的行政改革方案設計從未在這兩種并非總是趨于一致的利益之間找到勾連通道。

而僅就大部制改革本身而言，作為“學習西方先進成果”的中國大部制改革本身其實也存在一個深刻誤區。因為即使在已經具備現代國家要素的大多數國家，現代行政改革的軸心也并非是“大部制”，而是政府體系內不同利益的協同機制和渠道。而中國與這些國家在一點上其實高度相似。由此，D縣改革僅從行政改革本身的角度來審視，也是值得深思的。

黨政分開還是黨政合一：地方行政改革的政治約束

政黨與政府體系的關系，是國家的重要維度，而這一問題也隱含在所有改革脈絡中。1949年建國之初，應該說是重視“黨政分開”的，并盡力回避黨對政府部門的影響。隨著時間演變，開始于黨內設立相應政府部門機構。例如，1952年在省級以上各級黨委設立了農村工作委員會，自此，黨政逐漸合并以黨為主導。1978年12月13日，鄧小平在中央工作會議閉幕式上做了“解放思想、實事求是，團結一致向前看”的講話，其中提出“……加強黨的領導，變成了黨去包辦一切、干預一切；實行一員化領導，變成了黨政不分，以黨代政……”⑦到了1986年，他進一步認為：改革的內容，首先是黨政要分開，解決黨如何善于領導的問題，這是關鍵，要放在第一位。與此一脈相承，十三大報告提出要以黨政分開為主要突破口、推進中國政治體制改革方案。十三大以后，為實現黨的領導方式的轉變，各級黨委撤銷了與同級政府部門重疊的職能部門，大量日常性、事務性和行政性的工作開始由行政部門和業務部門承擔。

十三大之后，雖然官方文件逐漸少提黨政分開，但黨政分開至少在官方文本中并沒有被否定。黨政分開有兩個意思：一是將黨的職能和政的職能分開；而另一層意思是，在國家體系里面，黨的體系和政的體系分別設立，同時并存，即使在基層也同樣如此。因此，中國公共部門體系是一套“雙元體系”(Schurmann，1968：189)，除了行政體系外，還有一套附在行政體系之上的黨務體系。它在中央有直屬機構，各省市有黨委，黨的基層組織則滲透在企業、農村、機關、學校、科研院所、街道小區、社會團體、軍事連隊等等。從財政供養來源上來說，這套體系也屬于龐大的公共部門體系。通常，在國家層面的行政改革，比如歷屆國務院機構改革，其對象所指向的僅僅是指行政體系，而不是黨務體系。但是，如前述，D縣改革的一個特色是加強“黨政聯動”。與國務院改革不同，D縣改革推行了跨越了黨、政的大部制。

首先，在組織層面，D縣依據“政務管理”、“經濟調節與市場監管”、“社會服務與公共管理”等三大職能，進行黨務、政務機構整并。按照媒體的宣傳，D縣的大部制改革不是簡單把政府部門裁剪的“物理反應”，而是根據需要，按照大部門制的本質進行創新，用“化學反應”將職能相近的部門合并，使其減少管理層級，審批手續，使其發揮更大效益。據此，除了衛生局和公安局保持不變外，D縣將41個黨政機構急減為16個。在這16個新成立的大部門中，有6個部門涉及了黨、政機構整并。其次，在決策層面，D縣在延續原有“一個中心(區聯席會議)，四位一體(黨委、人大、政府、政協)”機制的基礎上，進一步構建了部門首長負責制基礎上的聯席會議決策管理體制，黨委、政府、人大、政協權力部門的行政首長，通過黨政聯席會議，對相關事務進行決策。也即，黨政合署辦公，兩套班子、一套人馬，以避免多重領導的問題。以紀檢部門為例，改革之前，由區常委擔任紀委主任，并由其負責紀檢系統的對口業務；而與政府的信訪局、監察局、審計局之間的聯系，則通過秘書長與區常委之間進行業務呈報與指示下達；而在改革之后，信訪局、監察局、審計局，與紀委共同組并為新的區紀委部門，區常委擔任部門首長。原有的區常委在改革之后，直接領導的單位不但包括黨的紀委，還有政府的信訪局、監察局、審計局(圖4)。

自此，D縣完成了黨與政的合一，但這是一個特殊安排。一方面，它有助于增強效率與確立問責對象。而D縣的改革出發點也是如此，如D縣一些領導所說，“事實上，黨政從來就是沒有真正分開過，與其這樣，還不如合并在一起。”而其主要決策者在面對記者采訪的時候也說“我們是基層，核心是要解決問題”。圖5也顯示，在改革之后，確實減少了中間層級，結構更扁平化。另一方面，D縣的這一作法卻對現有改革理論造成了沖擊。如前所述，這一沖擊來自至少在形式上的“黨政分開”的各種宣示與努力。原有政府的信訪局等序列全部直接被納入區常委管轄，這讓改革看起來與“中央大政方針”背道而馳。

圖4　D縣紀委改革前后

更重要的是，D縣改革在黨政合一改革體系中，還將一些傳統的黨務部門給并掉了，比如統戰部，而這成為D縣改革最被質疑之處。在D縣的改革方案中，區統戰部、農村工作部、工會、共青團區委、婦聯、工商聯、殘聯組成了新的黨委“社會工作部”。因此，統戰部實際上被“大部”掉了。在后來，這一點不斷被質疑，甚至上升到開始質疑整個改革的“政治正確性”。不久之后改革出現反復，D縣又加掛了“統戰部”的牌子。黨政分開還是黨政合一，這構成了地方行政改革的政治約束。就地方而言，其“不確定性”在于中央所提出的許多改革目標，只是一個空泛原則，必須通過地方的“試點”，才能將這些改革具體化、操作化。但地方改革的成果又必須通過外部認定或至少不被質疑，才能夠成為個人“所得”(pay-off)。相反，如果改革所導致的結果，并不被認可，則改革反而成為地方“負資產”(negative assets)。因此，類似D縣改革這樣在形式上看起來“石破天驚”的改革，其政治約束也是顯而易見的。