鄉鎮政府財政能力建設的五個重要方面

加強縣鄉財政體制的頂層設計

十八大對國家治理體系和治理能力建設提出了新的要求，這些都在客觀上需要中央層面盡快出臺縣鄉財政體制的頂層指導意見。另外，應按照依法治國、依法行政、依法理財的要求，通過立法的形式實現對縣級政府和鄉鎮政府職責范圍的確定和事權、財權的劃分，按照全面實施法制化治國的方略制定相應的法律規范，而不是僅由上一級政府的授權來完成鄉鎮財政體制和財政能力建設。

實施“鄉財管理”分類改革

縣鄉政府間財政體制改革總的原則，是要實現三個匹配：財權與事權相匹配；事權與支出責任相匹配；決策權與問責機制相匹配。從政府級次來看，鄉鎮政府更加了解當地村鎮居民的社會需求，具有信息優勢與管理優勢，更有利于居民參與決策，能夠提供更適合本地居民的服務。我國地域廣闊，地區間行政管理模式差異大。應把一刀切的“鄉財縣管”轉變為賦予地方政府一定自治權的“鄉財管理”分類改革。對縣級政府治理能力強、鄉鎮政府職能弱化的地區，應以縣級政府為主體建立公共服務供給體系；對鄉鎮政府治理能力強、縣級政府職能相對虛化的地區，應以鄉鎮政府為主體建立公共服務供給體系。

關于改革的具體路徑，首先應按照“外部性原則、信息處理的復雜性和激勵相容”三個標準（樓繼偉：《中國需要繼續深化改革的六項制度》，《比較》，2011年第6期），合理進行縣鄉間的事權和財力分配。其次，在事權界定清晰后，分類進行縣鄉財政管理體制改革。最后，在考核問責或界定主體責任過程中，堅持誰有事權誰負責，誰決策誰負責。

提高事權與財力匹配度

首先，重新劃分縣鄉間財政事權和財力配置。“強權擴鄉”后的鄉鎮政府，應主要承擔本級行政管理、轄區內公共安全維護、民事糾紛化解、城鄉基礎設施建設、交通設施建設，以及水利基礎、文化體育、醫療、社區福利建設等事權；縣級政府應主要承擔縣級行政管理、司法公安、跨鄉鎮基礎設施、跨鄉鎮交通設施、跨鄉鎮水利基礎、環境保護、教育、社會保障、公共衛生等方面的建設；對部分受益范圍不明確，需縣鄉兩級共擔的公共物品和服務的提供，應建立分擔機制，以縣級投入為主。

明確事權劃分后，應推進鄉鎮政府盡快建立來源穩定的主體稅種，短期內增值稅、營業稅和所得稅收入規模穩定，可從中分成作為鄉鎮級財政收入；長期內應逐步將不易外流、管理效率高、有一定激勵效果的稅種發展為鄉鎮的地方稅主體稅種，例如城市建設維護稅和財產稅。

其次，無論“鄉財縣管”還是“鄉財鄉管”，并沒有增加縣鄉兩級的財力總額，只是資金在兩級政府間分配關系和管理方式的改變。現階段縣級和鄉鎮政府面臨著不斷增長的支出，為此需要加大省、市級政府的轉移支付力度，同時完善轉移支付方式。

改進鄉鎮財政預算管理

進一步規范鄉鎮政府的預算編制和執行，支出預算編制過程中，要硬化基本支出、細化公用支出、優化項目支出、強化預算約束。預算編制應盡可能細化到末級科目，減少預算執行時的彈性和隨意性。鄉鎮財政預算一旦確定就不能隨意調整和追加，鄉鎮預算資金的執行過程中，要嚴格履行預算執行的法律程序。加強縣鄉兩級的財政信息化建設，實現平臺資源貫通，通過國庫集中支付動態監控等手段實施監管。

加強鄉鎮財務管理控制，有效運用項目報賬制等監管辦法，實時監控財政資金走向。加大財政監督力度，鄉鎮人大要切實履行和發揮法律賦予的監督職責，加強對鄉鎮政府財政預算、決算、預算調整的審查和監督，由程序性監督向實質性監督、事后監督向事前監督轉移；縣級財政、審計、紀檢等部門要加大對鄉鎮財政的督查力度，嚴肅查處違紀違規的單位和個人，切實加強鄉鎮財政預算和執行監督管理；建立效果評價機制，對上級下達的轉移支付資金的使用管理進行效果評價；通過預算公開、政務公開等手段，使基層民眾更了解鄉鎮財政活動，并進行有效監督。

配套推進基層民主和行政體制改革

首先，加快基層民主政治進程。在村級自治層面，通過立法、健全法律規章制度來建立和完善村級選舉過程中的規則，約束政治當事人的選擇；在鄉鎮政府層面，建立制度化的民意表達渠道，讓基層民眾更多地參與到基層的財政活動中去。其次，加快基層行政體制改革進程。按照十八大提出的政府行政體制改革方向，應建設服務型鄉鎮政府。

（作者為中央財經大學副校長、教授）

（注：中央財經大學財政學院博士生侯可峰對本文亦有貢獻）