黨的十六大以來，隨著國家惠農強農富農政策力度不斷加大，中國糧食產量連續九年增產，農民收入連續九年保持較高增速，農村社會事業加快發展，農業農村出現了歷史上少有的好形勢。但應清醒地看到，“三農”問題的解決遠未達到理想的程度。

對農村實行“多予、少取、放活”的方針，是進入新世紀后確立的解決“三農”問題的基本方針。從過去10年的實踐看，從2000年試點農村稅費改革到2006年徹底終結了具有2600年歷史的“皇糧國稅”，在“少取”方面取得了實質性進展。隨著農村稅費改革的推進，公共財政覆蓋農村的各項政策相繼出臺，政策范圍不斷拓展，在“多予”方面取得重大進展。中央財政“三農”投入從2003年的1754.5億元增加到2011年的12286.6億元，8年間增長了6倍，年均增長25.4%，遠超出中央財政本級支出年均增長11.04%，也超過全國財政支出年均增長19.23%的水平。“十一五”期間，中央財政累計安排“三農”支出29623.8億元，年均增長23.6%，投入總量是“十五”時期的2.6倍；2011年一年中央財政用于“三農”的支出規模達到12286.6億元，超過“十五”時期五年的總和（9580億元）。無論是“三農”投入的增量，還是增幅，近幾年都是很高的。

中國“三農”問題的癥結歸根到底是受制于城鄉二元結構。當前，城鄉差距依然較大，城鄉二元矛盾遠未解決，且城市二元矛盾又逐步顯現。城鄉之間“二元結構”形成的差距是中國發展中最大的差距，城市內部“二元結構”形成的差距則是最突出的差距。由于長期受城鄉二元結構的影響，在處理農村與城市關系問題上，仍自覺或不自覺地存在“重城輕鄉”的觀念，甚至以犧牲農民利益來換取城市和工業的發展。雖然過去10年在加強農業基礎地位、改善城鄉關系上做了大量工作，但農業和農村經濟在資源配置和國民收入分配中仍處于不利地位，農村居民和城鎮居民在發展機會和社會地位方面仍然不平等。

農民需要政策激勵，更需要制度公平。在制度上保障農民獲得平等發展機會，享有平等權益，需要繼續鞏固“少取”成果，加大“多予”力度，更要做好“放活”這篇大文章。

賦予農民更加完整的土地財產權

土地承包經營權、宅基地使用權是法律賦予農民的合法財產權利。近年來，隨著城鎮化進程的加快，侵犯農民土地權益的現象有加重趨勢。農民權益易被侵犯，根本原因是中國土地制度與管理體制改革還不到位，核心是在農民土地權益保護方面仍存在重大制度缺失。除了土地承包經營權權能不完善外，征地范圍過寬，對農民的補償偏低，失地農民長遠生計缺乏保障；農民宅基地權益法律法規不健全；集體土地所有權殘缺不全，城市土地屬于國有，農村土地屬于農民集體所有，同樣一塊土地，因為所有制不同，在權利設置和利益分配上產生巨大鴻溝，這樣一種土地權利二元格局，使得集體和農民難以分享土地長久的增值收益。

目前，土地收益分配明顯是向城市、向非農部門傾斜，農民得到的太少?，F行征地制度下的利益分配機制刺激地方政府嚴重依賴土地出讓所形成的收入，用以補充正常的財政預算資金和為城市擴張資金。目前，土地出讓收入已經成為地方政府名副其實的“第二財政”。

從理論與各國的實踐看，賦予農民更加完整的土地財產權，是維護農民土地權益的關鍵，是處理農民與國家關系的一個最重大政策課題。要立足現實，尊重歷史，正視未來，在充分考慮制度變遷的路徑依賴和意識形態等約束條件的情況下，通過產權的有效分割和清晰界定，賦予農民更加完整的土地權利（包括排他的使用權、獨享的收益權及自由的轉讓權），使農民感覺到真正成為土地的主人。

當前，需要抓緊做好農村土地制度改革的三項工作。

一是在全國范圍內開展農村土地確權登記，在確權的基礎上，為農民頒發具有更明確法律效力的土地承包經營權證書和宅基地使用權證書，加快建立全國統一、權威的農地權利登記體系。

二是盡快修改土地管理法，應盡快落實十七屆三中全會關于“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”、“完善土地承包經營權權能”等各項政策。明確農戶土地承包經營權“長久不變”的期限，并賦予農民對承包土地更加充分而有保障的占有、使用、收益和處置權利：開展土地承包經營權抵押試點，設置風險防范機制。允許土地承包權與經營權分離。承包權由承包農戶永久持有，經營權是由承包權派生出來的權利，承包農戶按承包權收取租金，擁有經營權的承租者享有土地的使用、收益、轉讓、抵押權。在土地流轉過程中，要確保家庭經營的主體地位，嚴格用途管制，防止直接用行政手段推動土地規模經營，引發新的社會矛盾。

三是加快征地制度改革，實行對失地農民的土地財產權的公平補償，鼓勵地方政府對失地農民集體采取留用地、物業置換、提高補償標準等辦法，增大失地農民的財產補償份額。