發達國家環境公共治理經驗的啟示

中國的工業化和城鎮化正處于加速時期。一方面，由于經濟持續增長與經濟規模擴大、消費擴張以及消費方式變化、人口增長等各種因素對資源消耗和污染排放的增加，使得環境前景不容樂觀；另一方面，面對錯綜復雜的環境問題，環境公共治理的理念、法律制度和治理模式等都難以適應環境治理實踐的要求，治理主體和治理手段單一、法律制度不完善、體制機制創新滯后、公民參與程度低、治理信息不透明等諸多缺陷顯露無遺。發達國家環境公共治理的上述經驗給我們的啟示是：

樹立人與自然和諧共生的理念。在中華文明的歷史長河中，人與自然的關系一直被視為“天人關系”，倡導“天人合一”的和諧理念。新中國成立后，為了盡快擺脫貧困落后面貌，鞏固新生政權，奠定工業基礎，曾經倡導人定勝天、征服自然的倫理道德觀，并付諸經濟社會實踐，其影響深遠。市場化改革以來，一些地方極力追求經濟增長和物質財富進步，忽略了人的精神、道義、美德等崇高價值，在物質和精神之間出現了嚴重的分裂與失衡。從某種意義上說，中國生態環境危機實質上是人的精神危機，環境問題實質上是生態倫理道德問題。只有喚醒人們的生態意識，培育人們熱愛生命、熱愛自然、與自然和諧相處的內在情感，才能正確認識和處理人與自然的關系；只有具備高尚的道德才能自覺遵循保護環境的行為準則，改變生產方式和生活方式，主動履行對自然的道德責任和義務，促進人與自然、人與社會和諧發展。

轉變經濟增長方式，走可持續發展之路。中國自1978年改革開放以來，一直堅持“以經濟建設為中心”，直到2012年黨的十八大首次將“生態文明建設”納入社會主義現代化建設“五位一體”的總體布局，時間已過去了34年。在此期間，中國經濟的增長方式是粗放式的，即以GDP和財政收入為導向，以高投資、高出口、高資源能源消耗、低土地成本和勞動力成本為路徑，是不可持續的。日本從20世紀50年代的“產業優先”到20世紀80年代“環境保護與經濟發展同等重要”，再到21世紀“環境保護先行”和“環境立國”，大致經過了50年的時間。從日本的經驗看，中國應加快轉變經濟增長方式：一方面，政府要把可持續發展作為環境保護的核心價值，政府、環保組織通過環境教育、文化導向、輿論引導、倫理規范、道德感召等，喚醒全民的環境保護意識，真正將環境保護意識全面貫穿到經濟社會發展以及人們的生活之中；另一方面，要通過技術進步、結構升級、法制約束、社會規范等，大力促進經濟增長方式轉型。

樹立環境公共治理的系統觀。環境問題是一個復雜的系統性問題，因此，環境公共治理應樹立系統觀。英國運用邏輯和數學方法，研究資源與環境系統的運動規律，通過計劃、組織、領導和控制等手段，對組織所擁有的人、財、物、信息等資源進行合理配置和協調。中國環境保護機制不合理，在很大程度上是因為缺乏資源與環境的系統管理體系，使得環保往往停留在口號上，決策者、監督者、執行者三者之間沒有建立起良性互動機制。提高中國環境公共治理績效，必須樹立系統觀，針對資源與環境如何評價、保護、分配、開發、利用、恢復、補救和重建、監測監管等環節，進行系統科學的環境公共政策及相關政策制定，將資源與環境管理中所有的要素調動起來，形成一個有機的良性互動系統。通過樹立系統觀、建立系統的環境監管法律法規、合理劃分環境監管職責權限、整合環境公共治理中的各種要素等，提高環境公共治理效率，降低環境風險，提高環境質量。

推進環境社會科學理論發展。西方國家工業化進程中層出不窮的環境問題，促進了環境社會科學理論發展創新，反過來，環境理論的發展創新又為環境公共治理實踐提供了強大動力。隨著中國工業化進程的加快以及環境矛盾的日益凸顯，雖然環境倫理學、環境經濟學、環境法學、環境哲學、環境社會學、環境政治學等若干環境社會科學在中國誕生，但總體上看，中國的環境理論研究仍然滯后于環境實踐，而且理論研究基本上還處于引進、學習和吸收西方國家環境理論的階段，缺乏與中國環境實踐的深度融合，環境理論界與相關公共決策部門以及社會公眾之間的良性互動關系也遠未形成。立足于中國實際，學習借鑒國外理論研究成果，推進中國的環境理論研究、環境知識傳播以及環境教育發展，培養全民環境意識，促進環境理論研究與政府公共決策和公民環境行動之間的良性互動等，任重而道遠。

健全環境法律制度。中國環境保護的立法進程明顯滯后于經濟社會發展，而且環境立法缺乏系統性、協調性，加之環境執法不嚴，甚至環境法律在某些地方形同虛設。為此，需要學習借鑒西方國家環境立法經驗，立足于中國實際，按照可持續發展原則、預防污染和有效控制跨界污染原則，水、大氣、固體廢物等污染綜合控制原則，公眾參與原則，以及環境與經濟綜合決策原則等，加快建立健全各項環境保護法律制度，特別是污染物總量控制、許可證、排污費、環境影響評價、環境審計等方面的環境法律制度，使之更加完備、更加透明、更加公正，并且把污染綜合控制和全過程控制作為這些法律制度的基本目標。

合理劃分環境公共治理職能，建立統一的環境監管機制。從中國實際情況看，中央政府與地方政府之間的環境公共治理責權劃分有待進一步明確，環境保護職能需要逐步向專門環境保護機構適當整合。中央政府的環保職能應主要定位在國家和民生利益層次，著力提高環境保護機構對國家經濟社會發展規劃、政策和重大問題的參與權、話語權和統籌協調能力。中央政府要通過提供環境技術、資金、信息等手段激勵約束地方政府環境公共治理行為，同時，要大力發展環保組織，形成環境保護治理的合力，提高環境治理公共治理績效。在監管機制上，應按照“統一、綜合、協調、開放”等原則，通過建立統一的監管機制、協調機制、綜合決策機制和社會參與機制，確保監管機制高效協調運轉，實現防治環境污染、減低健康風險、遏制生態惡化、保證資源安全、提高環境質量等政策目標。

轉換環境管理體制機制。從國外的情況看，只有政府高度重視以及相關機構通力合作，環境治理績效和環境保護工作才能取得進展。為此，適應“以經濟建設為中心”向“五位一體”發展戰略轉變的客觀要求，中國應主動創新環境公共治理體制機制。一是創新環境管理體制，持續提升環境綜合決策能力和統一監管權威，包括依法明確劃分各級政府在環境保護方面的職權，健全政府部門之間的協商機制和程序；二是在管理方式上，應從被動的、部門的管理向積極的、綜合的管理發展轉變，采取流域管理、綜合生態系統管理、經濟激勵手段、鼓勵公眾參與、加強機構能力建設、跨部門協調等多種手段及途徑，提高治理績效；三是強化法律制度建設，長期以來，中國環境公共治理的法律制度建設，主要側重于環境保護部門內部，帶有明顯的部門化、封閉化色彩，難以適應環境公共治理的要求，從趨勢上看，環境法律制度創新的方向，應該是加強和促進環境保護行政主管部門與其他相關政府部門以及整個社會的協調與合作，通過對環境公共治理行為規則的制定和規范，消除環境公共治理的體制性障礙。

注重利用市場手段。我國環境公共治理的手段單一，過分依賴關停并轉、處罰等行政性手段，現行《環境保護法》重點規定了環境保護的標準、管理責任分工、監督和處罰等，較少激勵節能環保的經濟手段運用。實踐證明，僅靠行政命令、檢查和處罰難以達到可持續的環境保護目標。相反，利用經濟政策鼓勵節能減排的成功案例則并不鮮見。中國環境公共治理手段應趨于多元化，并且應當更加注重市場機制。例如，可以取消水、能源、化肥、農藥等的補貼，明確資源和環境的產權，征收環境稅、費，廣泛使用排污許可證等，通過環境成本內部化或生態補償方式來減少環境損失，改善環境質量。

推進環境信息公開，注重公民參與。從國外的情況看，鼓勵公民參與和民間環保組織的發展，建立環境信息公開制度，對提高環境公共治理績效至關重要。其基本內容包括：推進環境信息公開化，保障公眾環境知情權和監督權；促進環境決策民主化，為公眾參與制定明晰的程序，特別是在影響環境的重大項目決策中的程序與權利；逐步擴大環境訴訟的主體范圍，將公眾日趨增長的環境權益要求納入規范有序的管理之中，等等。就環境信息公開而言，應該建立和完善環保政務公開制度，地區水質、飲用水質量、食品檢測公布制度，企業環保行為評估公示制度，重點污染源企業主要污染物自行監測信息向社會公開等，以便于公眾知情、監督。

公眾參與是受到世界各國公認的重要而有效的環境管理機制，已成為西方國家環境公共治理中的重要力量。與之相比，我國環境公共治理中的公眾參與程度低，力量薄弱。由于信息不公開，社會公眾不僅無法參與到環境問題的解決過程中，而且容易產生眾多謠言，引起公眾誤解、恐慌，甚至導致公眾對政府的不信任。從發展趨勢看，中國應當加強立法，保障強公眾參與，建立完善知情制度、聽證會制度、監督制度、公訴制度等，進一步健全環境信息公開制度，規范環境信息公開的主體、內容、方法以及責任，明確公眾獲取環境信息的法律程序、途徑和方式，為公眾參與和法律訴諸開辟有效渠道。