【摘要】高水平科技開放合作是高水平對外開放的題中應有之義，是實現高水平科技自立自強的內在要求。高水平科技開放合作應具有高標準、高貢獻、高影響、高韌性的特征。黨的十八大以來，我國科技開放合作在完善科技合作頂層制度設計、構建科技開放合作新格局、匯聚和利用全球科技創新要素、參與全球科技治理方面取得積極進展。但仍然面臨國際環境日趨復雜、體制機制亟需完善、各類創新主體開放水平和創新要素流動性存在短板、在全球科技治理中的影響力不足等挑戰。進一步推動高水平科技開放合作要提高科技開放合作支撐高水平科技自立自強的能力，提升科技創新對全球科技和經濟社會發展的貢獻，增強我國對全球科技治理的影響力和科技創新系統及科技開放合作網絡的韌性。
【關鍵詞】高水平 全球科技治理 科技開放合作 韌性
【中圖分類號】G322.5 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.07.012
【作者簡介】盧陽旭，中國科學技術發展戰略研究院研究員。研究方向為國際科技關系、科技與社會、科技人才與科技教育。主要論文有《科研人員從事基礎研究的影響因素分析——基于一項全國科研人員調查數據的實證研究》《同行評議和量化評價的制度化悖論——基于評價社會學的視角》等。何光喜，中國科學技術發展戰略研究院研究員，國際科技關系研究所所長。研究方向為國際科技關系、科學社會學、科技創新政策與治理。主要著作有《我國科研資源分配不均等程度初探》《公眾對轉基因作物的接受度及其影響因素——基于6城市調查數據的社會學分析》等。
在2024年6月召開的全國科技大會、國家科學技術獎勵大會、兩院院士大會上，習近平總書記將“堅持科技開放合作造福人類”作為新時代我國科技事業發展的重要經驗之一，提出“科技進步是世界性、時代性課題，唯有開放合作才是正道”的重要論斷，并且強調：“國際環境越復雜，我們越要敞開胸懷、打開大門，統籌開放和安全，在開放合作中實現自立自強。”站在世界百年未有之大變局加速演進和推進中國式現代化的歷史場域之中，新時代的科技開放合作，應該是高水平的科技開放合作（以下簡稱“高水平科技開放合作”）。文章通過梳理相關表述，嘗試厘清高水平科技開放合作的內涵，并在分析我國推進科技開放合作的現狀、問題及挑戰的基礎上，就進一步推動高水平科技開放合作提出建議。
高水平科技開放合作的內涵
高水平科技開放合作這一概念，由“高水平”和“科技開放合作”兩個子概念組成。
“科技開放合作”的內涵。從實際使用來看，“科技開放合作”主要是一個政策概念，與其緊密相關甚至有時被交替使用的政策概念至少包括以下幾個：黨的十九大報告中提出的“創新能力開放合作”、黨的二十大報告中提出的“開放創新生態”，以及2024年6月中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過的《關于建設具有全球競爭力的科技創新開放環境的若干意見》中使用的“科技創新開放環境”，等等。可以看出，這些政策概念與學術界使用的開放創新（open innovation）[1]、創新系統（system of innovation）、創新生態系統（innovation ecosystem）等理論概念有著非常明顯的聯系。[2]
雖然學術界對于（國家）創新系統、創新生態系統等概念的理解以及相關研究理論的邊界劃分仍然存在一定分歧，但關于（國家）創新系統、創新生態系統、開放創新等概念的相關理論研究都有相同的邏輯起點，即開放是科技創新活動的基本特質，科技創新活動不是孤立的、封閉的活動，而是需要多主體協作完成的實踐過程。[3]無論是在個體、組織、區域，還是在產業和國家層面，開放都是各創新主體／系統與外界進行信息和資源交換的前提條件，開放的方式方法直接影響它們獲取外部信息和資源的能力。[4]就本文重點關注的國家創新系統而言，高水平開放能夠降低知識流動成本，并反過來提升生產新知識的能力和效率，進而提升本國創新系統在全球創新生態中的生存和發展能力。
“高水平”的內涵。前文已經闡明，在論述開放的必要性特別是開放的“理想狀態”時，需要對科技開放合作的狀態作出限定和描述。事實上，這也是在相關政策文件中，經常會在相關概念前面加上特定限定詞的原因。例如，在強調擴大對外開放時，要特別強調“高水平”；黨的二十大報告在“開放創新生態”前面強調其應是“具有全球競爭力的”，等等。
關于國家創新系統的狀態、能力和競爭力的定義與評價，學術界展開了長期研究，已經形成了比較成熟的指標體系——雖然仍然存在一些分歧，但總體而言已達成基本共識。一個國家的創新系統的能力和競爭力，取決于其理念和實踐契合科技創新活動規律、資源流動規律、人才培養和成長規律等基本規律的程度。例如，資本追逐利潤、科技資源具有聚集效應、資本流動性通常高于人的流動性，等等，都是科技資源流動的重要特征。[5]因此，雖然衡量科技開放合作能力和水平的指標很多，但應關注的核心問題是哪些國家和地區的科技開放環境更符合科技資源流動規律，更具備能使全球科技創新資源持續流入，并有效地融入和賦能本地創新生態的制度和渠道。
總體而言，“高水平”應該被理解為一個具有豐富內涵的綜合狀態。基于對相關文件和表述的分析（參見表1），本文認為當前中國政策語境下的“高水平”科技開放合作至少包括以下幾方面特征：一是高標準。從提升競爭力來看，高水平科技開放合作應是主動對接國際高標準經貿與科技創新規則的制度型開放。中國推動科技開放合作，一方面要更加適應新時代科技創新規律和特點；另一方面要深刻認識科技創新領域所涉及的對外開放合作的規則、規制、管理、標準等在全球科技競爭中的重要作用。因此，黨的二十大報告不僅明確提出要擴大國際科技交流合作、加強國際化科研環境建設，同時也重點強調要形成具有全球競爭力的開放創新生態。二是高貢獻。從對全球科技和經濟社會發展的作用來看，高水平科技開放合作應能夠增強中國科技創新對世界科技和經濟社會發展的貢獻能力。例如，中國的高水平科技開放合作要為全球科技創新提供新的基礎設施供給，幫助其他國家特別是廣大發展中國家獲得和利用中國科技創新成果，從而解決當地經濟社會發展問題等。三是高影響。從對全球科技治理的影響來看，高水平科技開放合作應能夠幫助中國深度參與和有效引領全球科技治理規則制定和實踐，進而使中國在全球科技治理中獲得較大話語權和影響力。四是高韌性。從提高抗風險能力來看，一方面，高水平科技開放合作應有利于降低科技風險，增強國家科技創新系統的韌性——包括降低科技發展滯后風險、科技發展受到外部不合理制約和打壓的風險，以及新興技術發展帶來的安全和倫理風險等；另一方面，高水平科技開放合作自身也應該具有較強的韌性——國際科技合作關系、配置全球科技創新資源的渠道和工具等不易被中斷和破壞。綜合來看，高水平科技開放合作不僅是主動對接國際高標準經貿與科技創新規則的制度型開放，而且是更加積極自主、合作共贏、具有較強韌性和安全保障的開放。
我國推動科技開放合作的主要舉措
黨的十八大以來，伴隨國際科技格局的深刻調整、我國科技發展水平和需求的巨大變化，我國持續推進科技開放合作，不斷推動高水平科技開放合作朝著高標準、高貢獻、高影響和高韌性方向邁進，取得了積極進展。
完善科技開放合作頂層制度設計。明確宏觀導向、完善政策體系，是推進高水平科技開放合作的重要前提和保障。近年主要有兩方面進展：一是不斷明確科技開放合作戰略部署。通過修訂相關法律法規以及中央文件的形式，明確推進科技開放合作的戰略部署。例如，新修訂的《中華人民共和國科學技術進步法》將國際科學技術合作單獨成章，明確列出了一些重要方向和重要事項（參見表1）。二是持續完善科技開放合作政策體系。黨的十八大以來，在中央層面出臺了一系列與科技開放合作相關的政策文件。涉及國際科技創新合作的政策經常出現在以黨中央國務院、中共中央辦公廳、國務院辦公廳名義發布的綜合性政策文件當中。同時，推動科技開放合作越來越注重加強部門之間的政策協同，部門聯合發文形式漸成常態。從政策內容來看，現行科技開放合作政策基本覆蓋了從國際科技合作、國際化科研環境到開放創新生態建設等主要議題。
加快構建科技開放合作新格局。與誰開展開放合作，主要由哪些地區、哪些機構來具體開展科技開放合作，是推進科技開放合作過程中亟須解決的一系列重要問題。相關進展主要體現在以下三方面：一是建立政府間科技合作機制。中國已與160多個國家和地區建立科技合作關系，簽署118個政府間科技合作協定。[6]二是持續實施“一帶一路”科技創新行動計劃，加強與非洲、東南亞、中亞等地區的科技創新合作，通過人員交流、項目合作、聯合實驗室建設等形式不斷豐富和拓展與“一帶一路”共建國家和“全球南方”國家之間的科技創新合作廣度和深度。三是持續推動北京、上海和粵港澳大灣區三大國際科技創新中心建設，支持其打造科技開放合作高地，優化區域科技開放合作總體布局。
積極匯聚和利用全球科技創新要素。科技開放合作和科技創新要素互為表里：一方面，促進科技創新要素高效流動是高水平科技開放合作的重要目的；另一方面，科技創新要素高效流動也是諸多科技開放合作活動得以開展的基礎。近年來，我國通過持續充實優化政策工具箱，增強匯聚和利用全球科技創新人才、科研資金、科研物品（主要指用于研發目的的專用儀器、關鍵材料與試劑、測試用設備等）、科研數據、科研信息等科技創新資源的能力。
主動參與全球科技治理。深度參與、積極引領全球科技治理，同各國攜手構建開放、公平、公正、非歧視的科技發展環境是推動科技開放合作的重要目的。近年來，我國在此方面的進展主要體現在以下幾個方面：一是在聯合國、二十國集團領導人峰會、金磚國家合作機制等國際多邊平臺積極提出中國主張。例如，2024年7月，聯合國大會通過了由我國主提的加強人工智能能力建設國際合作決議，決議得到了140多個國家的支持。二是更加積極地發出關于國際科技治理的中國倡議。例如，以2023年為例，我國提出了包括《國際科技合作倡議》和《全球人工智能治理倡議》在內的多份倡議。三是更加廣泛地加入各類國際組織和多邊機制，增加在國際科技組織任職的中國籍人員數量——截至2023年底，在國際科技組織任高級職位的中國專家學者超過1200人。[7]
我國科技開放合作面臨的挑戰
國際環境挑戰。新一輪“技術民族主義”是當今時代變局的關鍵特征之一，是當前國際科技創新、全球經濟發展和安全領域諸多問題的癥結所在，也是當前和今后較長一段時期我國科技開放合作面臨的重要挑戰。技術民族主義源自民族主義思想。技術民族主義將技術視為國家安全的基本條件，認為國家要富強就必須實現技術的本土化，因而把技術發展和管制作為國際（經濟）競爭的核心要素。[8]技術民族主義，特別是“打壓性技術民族主義”具有較強的破壞性作用，對全球科技健康發展和科技創新紅利的全球共享具有很大危害。[9]首先，以技術優勢和霸權主義手段打壓后發國家追求技術進步，遏制了后發國家的科技創新和發展。其次，把技術發展政治化、意識形態化，泛化國家安全、濫用出口管制、限制市場準入、制造技術標準和市場分裂，阻礙了技術流動和擴散，不利于優化配置創新資源和維護全球供應鏈安全，削弱了世界經濟發展的可持續性。[10]此外，“打壓性技術民族主義”還容易引發國際社會“囚徒困境”式對抗，進而產生一系列連鎖反應，銷蝕國際合作和互信基礎，危及國際安全秩序。一旦各國技術民族主義普遍盛行，全球性的技術民族主義浪潮便會隨之而來。
體制機制建設挑戰。第一，部門協同度與政策一致性有待進一步提高。科技開放合作涉及機構、人員和資源管理等諸多方面，相關管理權在縱向層面分屬中央和地方，橫向層面則分屬不同部門，只要有一個環節、節點出現問題，就可能導致整個鏈條運轉不暢。因此，實踐中經常出現一種情況：各個部門都依法依規、按照本部門職能制定具體政策實施管理，但最終卻出現了“合成謬誤”。這種情況尤其容易出現在上位法律和政策規定不夠明確或只有原則性規定的領域。[11]
第二，政策落實機制有待進一步完善。當前仍有不少涉及科技開放合作的政策停留在目標規劃的鼓勵層面，缺乏具體有效、可操作性強的具體舉措。而財政、稅收、金融、經貿、知識產權、社會保障、行政服務等不同類型政策工具缺乏主動與推動科技開放合作需求相適配所需的知識和能力。與此同時，參與國際科技合作的具體激勵和支持機制不足，不利于激發不同類型創新主體參與科技開放合作的積極性。
科技開放合作存在的突出問題。受到國際環境和國內政策的限制與影響，當前我國科技開放合作的水平還不能完全適應科技強國建設需求，在各類創新主體的開放水平、各類創新要素的流動性以及全球科技治理中的影響力等方面仍存在突出的短板與問題。
第一，各類創新主體的開放與國際化水平有待提高。一是在政府方面，突出表現為財政科技計劃對外開放程度低；外籍專家和外資機構在申請國家科技計劃項目時面臨語言等障礙；國家科技計劃項目評審的國際化水平有待提高。二是在高校和科研院所方面，突出表現為高校辦學的國際化程度不足；高校師資隊伍和科研院所科研人員隊伍國際化程度不高，[12]國際化科研環境建設有待加強；高校和科研院所舉辦國際會議，仍然面臨審批流程較為復雜、審批周期較長等問題。三是在企業、中介機構等其他創新主體方面，突出表現為外資在華投資設立研發機構、參與承擔國家科技計劃項目、參與技術標準與規則制定等方面的水平仍需提高；針對國內企業“出海”，在知識產權、海外維權等方面存在諸多短板。
第二，各類創新要素的國際流動仍不夠暢通。一是在吸引外國人才方面，突出表現為現有資助體系對海外青年科研人員覆蓋不足、資助力度不夠；“兩證分離”造成相關許可辦理審批時間過長、程序過多；我國尚未建立技術移民制度。同時，外國人才在配偶工作、子女入學、醫療、社保等方面面臨諸多不便，等等。二是在數據、資金等創新要素空間流動方面，突出表現為數據、財政資金、科研生物資源等科技創新資源出境仍面臨實際困難；中國海外（技術）投資受到一定限制；國內科研人員獲取國際科研信息仍然面臨一些實際困難和不便，等等。
第三，參與全球科技治理的能力和影響力仍然不足。一是在科技社會組織國際化發展方面，突出表現為國際科技組織在華落地發展仍存在實際困難；對于在華國際科技組織的管理與國際通行做法存在差距；國內科技社團國際化發展能力與水平不足。二是在國際大科學計劃和大科學工程方面，突出表現為由我國牽頭組織的國際大科學計劃和大科學工程數量仍然比較少，在戰略前沿領域創新能力和國際影響力有待提升。三是在對外科技援助的力度和影響力方面，國家對外援助總體格局中科技援助的比重有待進一步提高；需要進一步擴大面向廣大發展中國家的科技援助，為縮小全球科技發展鴻溝、助力實現聯合國可持續發展目標作出更多貢獻。
進一步推動高水平科技開放合作的建議
對照前文所述高水平科技開放合作的內涵，針對我國在推動科技開放合作方面面臨的挑戰和存在的突出問題，本部分嘗試就當前及今后一段時期推動實現高水平科技開放合作提出如下建議。
提高科技開放合作支撐高水平科技自立自強的能力。一是進一步加大北京、上海、粵港澳大灣區科技對外開放力度，強化它們在鏈接和集聚全球科技創新資源方面的作用。二是大力支持高校、科研院所擴大開放，增強對全球高水平科研人員和高潛質留學生的吸引力；進一步降低全球人才來華工作生活的門檻。三是鼓勵有條件的大學、科研院所、企業等主體“走出去”，增強我國利用全球優質科技創新資源的能力。四是進一步優化外商投資環境，加強知識產權保護，便利數據跨境流動，提高外資在華開展股權投資和風險投資的便利性，加大支持外商投資設立研發中心的力度。
提高我國科技創新對全球科技和經濟社會發展的貢獻能力。一是牽頭發起國際大科學計劃和大科學工程，為全球科學研究和國際科技合作提供更多高質量的基礎設施和平臺。二是在氣候變化、自然災害、生物多樣性、可持續發展等重點領域支持建設具有國際影響力的開放科學數據資源平臺，為國際社會特別是發展中國家科技發展、落實聯合國《2030年可持續發展議程》提供更多科技資源。三是高質量推進“一帶一路”科技創新行動計劃，加強同“全球南方”國家的科技創新合作。四是進一步加大面向“全球南方”國家的科技援助力度，立足科技人才缺乏、科研條件和設施較差、用科技解決當地經濟社會發展突出問題的能力不強等現實挑戰，通過人才培養、項目支持、技術轉移等方式將“授人以魚”和“授人以漁”結合起來，增強相關國家科技創新能力。
增強我國對全球科技治理的影響力。一是圍繞科技促進可持續發展、縮小南北差距、縮小數字鴻溝（智能鴻溝）等全球性議題，講好中國科技創新故事，做好國際交流對話和大眾傳播。二是繼續圍繞人工智能治理、綠色轉型、數字轉型、開放科學等議題，在主要的多邊平臺上發出中國聲音、提出中國建議和方案。三是推動國內科技社團國際化發展，鼓勵在華設立國際科技組織，加強國際科技交流合作和全球科技治理專業人才隊伍建設。
增強我國科技創新系統和科技開放合作網絡的韌性。一是要從科技創新規律和國際科技規則動態博弈的角度理性看待開放和安全、開放與自立自強的關系，加強政策一致性評估，確保相關政策真正體現高水平統籌開放與安全，增強高水平開放促進高水平安全的能力。二是深刻理解以往對外開放的實踐經驗，在擴大國際科技合作中提升開放能力，通過高水平科技開放深度融入全球創新網絡，進一步增強我國對全球科技創新資源的吸引力，降低被大面積“脫鉤斷鏈”的風險，為我國科技創新構筑一個可預期、有韌性的外部合作網絡。
最后需要指出的是，在做好體制機制改革的“加減法”、推進各項任務落實的過程中，要特別注意平衡好“破”與“立”之間的關系，把握好“破”與“立”之間的節奏，妥善處理不同主體之間權責利關系。要特別關注宏觀政策導向與微觀主體感受的一致性，避免宏觀政策和微觀主體之間存在過大的“時差”和“溫差”，[13]讓政策為高校、科研院所、科技社團、企業，以及廣大科研人員和科技管理人員等各類機構主體開展高水平國際科技交流合作、建設國際化科研環境松綁和賦能。同時，要積極探索建立科技創新開放政策環境監測與評估機制，增強科技開放合作領域科學決策的條件和能力，提升政策體系圍繞推進高水平科技開放合作進行持續迭代和動態優化的能力。
（本文系國家社會科學基金重點項目“強化現代化建設科技人才支撐的實現路徑與對策研究”的階段性成果，項目編號：23AZD040）
注釋
[1]H. W. Chesbrough, Open Innovation: The New Imperative for Creating and Profiting from Technology, Boston: Harvard Business School Press, 2003.
[2]梅亮、陳勁、劉洋：《創新生態系統：源起、知識演進和理論框架》，《科學學研究》，2014年第12期；曾國屏、茍尤釗、劉磊：《從“創新系統”到“創新生態系統”》，《科學學研究》，2013年第1期。
[3]尼爾森，《國家（地區）創新體系比較分析》，曾國屏等譯，北京：知識產權出版社，2012年。
[4]查米納德、倫德瓦爾、哈尼夫：《國家創新體系概論》，上海市科學學研究所譯，上海交通大學出版社，2019年。
[5][13]劉冬梅、盧陽旭：《將開放作為科技創新的鮮明標識》，《學習時報》，2024年9月9日，第5版。
[6]《外交部：中國始終致力于開展國際科技合作》，2024年10月5日，https://content-static.cctvnews.cctv.com/snow-book/index.html?item_id=15923353703516861716&source=50001&sub_source=50001_011。
[7]王曉、張換兆：《我國國際科技創新合作成效、面臨的挑戰及建議》，《科技中國》，2022年第9期。
[8]S. Nakayama, "Techno-Nationalism Versus Techno-Globalism," East Asian Science, Technology and Society: An International Journal, 2012.
[9]盧陽旭、張娟娟：《科學應對“打壓性”技術民族主義》，《國家治理》，2023年第13期。
[10]Y. D. Luo, "Illusions of Techno-Nationalism," Journal of International Business Studies, 2021, 53(2022).
[11]周小林等：《國際化科研環境建設亟待解決的若干堵點剖析及政策建議》，《中國科學院院刊》，2024年第4期。
[12]遲婧茹等：《加快構建具有全球競爭力的開放創新生態，推動更高水平科技創新開放合作》，《中國科學院院刊》，2024年第2期。
Further Promote High-Level Science and Technology Open Cooperation:
Connotations, Challenges and Suggestions
Lu Yangxu He Guangxi
Abstract: High-level science and technology open cooperation is an inherent part of high-level opening-up and an essential requirement for achieving high-level self-reliance and strength in science and technology. High-level science and technology open cooperation should have the characteristics of high standards, high contributions, high influence and high resilience. Since the 18th National Congress of the Communist Party of China, the country has made positive progress in science and technology open cooperation in improving the top-level institutional design for science and technology cooperation, building a new pattern of science and technology open cooperation, gathering and utilizing global scientific and technological innovation elements, and participating in global science and technology governance. However, it still faces challenges such as an increasingly complex international environment, urgent need for institutional mechanism improvement, shortcomings in the openness level of various innovation entities and the mobility of innovation elements, and insufficient influence in global science and technology governance. To further promote high-level science and technology open cooperation, it is necessary to enhance the ability of science and technology open cooperation to support high-level self-reliance and strength in science and technology, increase China's contribution of scientific and technological innovation to global science and technology, and socioeconomic development, and enhance China's influence in global science and technology governance, the resilience of the scientific and technological innovation system and the network of science and technology open cooperation.
Keywords: high level, global science and technology governance, science and technology open cooperation, resilience
責 編∕方進一 美 編∕周群英
