摘 要:當前我國民營經濟發展正處于重要戰略機遇期，同時在市場準入、要素獲取、產權保護等方面仍面臨挑戰。為此，應采取系統性舉措推動民營經濟高質量發展。在短期紓困方面，需要對困難企業進行精準扶持、消除法律政策方面的顧慮、妥善平衡勞資糾紛，并因地制宜制定幫扶措施。從長遠發展來看，構建全國統一大市場是關鍵，應著力推進跨區域協同發展、政策互認互通、放寬信用評分限制等舉措。與此同時，優化營商環境是民營經濟持續健康發展的重要保障。應密切關注世界銀行新版營商環境評價體系指標的變化，持續完善評價政策，加快推進市場化、法治化、國際化的一流營商環境建設。
關鍵詞:民營企業 營商環境 內生動力 創新活力
【中圖分類號】F124 【文獻標識碼】A
民營經濟是推進中國式現代化的生力軍，是高質量發展的重要基礎。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央始終高度重視民營經濟發展。2024年全國兩會期間，習近平總書記指出，要完善落實“兩個毫不動搖”的體制機制，支持民營經濟和民營企業發展壯大，激發各類經營主體的內生動力和創新活力。黨的二十屆三中全會繼續提出“毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展”。2025年2月，習近平總書記出席民營企業座談會時強調，新時代新征程民營經濟發展前景廣闊、大有可為，廣大民營企業和民營企業家大顯身手正當其時。
民營經濟已經成為推動我國發展不可或缺的力量，成為創業就業的主要領域、技術創新的重要主體、國家稅收的重要來源，在我國社會主義市場經濟發展中發揮著重要作用。然而，我們同時也要看到，我國民營經濟發展仍面臨諸多挑戰。《國務院關于促進民營經濟發展情況的報告》指出，市場準入和要素獲取等方面矛盾仍較突出，民營企業產權和企業家權益保護還不充分；政策落實和服務供給還存在短板，有的地方政務誠信建設有待加強，企業賬款“連環欠”問題尚需解決；有的民營企業發展方式粗放，管理不規范，現代企業制度建設滯后。高質量發展對民營經濟發展提出了更高要求，鑒于此，本研究遵循“應急紓困—長效發展—制度優化”的邏輯進路，從民營企業短期紓困、高質量發展長效機制、營商環境優化三個維度展開討論，為促進民營經濟發展壯大建言獻策。
加強政策扶持和引導，為民營企業紓困
近期，中央及地方政府密集出臺一系列舉措，旨在推動民營企業蓬勃發展。但是一些部門與地區對國家鼓勵、支持和引導民營經濟發展的重大政策理解不透徹，導致實際工作中出現了不必要的政策偏頗。在產權保護、市場競爭參與以及生產要素使用等關鍵領域，尚未能實現真正的平等對待，仍存在較大改進空間，提振民營企業家信心、持續激發創業熱情仍面臨挑戰。數據顯示，90后群體創業意愿偏低，60后、70后中小企業主呈現退出市場的趨勢。當前仍活躍在市場一線的企業經營者，迫切需要得到更具實質性的政策扶持和法律保護。基于深入調研，要有效提升民營企業的內生動力與創新活力，亟需解決以下幾個關鍵問題。
精準助力有潛力的企業脫困
此類企業具備創業精神、穩健經營策略及明確發展方向，然而，受國際貿易環境緊縮等不可抗力因素影響，它們陷入了暫時的經營困境。但這些企業并非依賴政府“輸血”式的直接救助，而是亟需政府優化政策環境，助力其重返國內外市場競爭舞臺。地方政府應仔細甄別這類企業，量身定制支持方案，充分發揮成功幫扶案例的示范引領作用，重振民營企業家群體的發展信心。
穩定民營企業政策預期
當前，部分民營企業家對政策法規的連續性與穩定性存在疑慮，尤其擔憂合規經營后可能因政策調整或執行偏差導致權益受損，這種隱憂直接導致其對地方政府推出的招商引資優惠政策采取審慎觀望態度。建議政府著力健全政策制定、執行、監督的全鏈條法治化治理體系，通過強化政策實施細則的公開性、穩定性和可預期性，有效化解經營主體對“新官不理舊賬”“政策執行隨意性”等問題的顧慮。當務之急是建立跨屆政府的契約履行保障機制，以制度化手段確保政策紅利的持續釋放，從而為企業營造“敢投資、愿深耕”的穩定預期環境，充分釋放經營主體創新活力。
妥善處理勞資關系糾紛
隨著新生代職場群體權利意識的普遍覺醒與勞動權益保障訴求的升級，勞資爭議案件呈現增長態勢。值得注意的是，在人力資源市場供需結構性錯配的背景下，部分領域存在員工不能勝任工作、職業價值觀異化導致的工作效能衰減現象，客觀上加劇了企業用工成本與合規風險。建議在爭議處置層面構建“雙向規范”的法律框架：一方面依托勞動仲裁前置程序強化契約精神約束，另一方面通過數字化調解平臺建立兼顧勞動者權益保障與企業可持續發展訴求的彈性調解機制。同時，應著力完善職業倫理培育體系，通過校企聯動的職業啟蒙教育、企業內訓中的工匠精神浸潤、薪酬激勵與職業成長通道的協同設計，系統重塑新生代員工的職業價值坐標，為實體經濟轉型升級鍛造兼具專業素養與責任意識的現代產業人才梯隊。
因地制宜優化營商環境
各地應切實履行屬地責任，因地制宜，優化營商環境。政府部門要深入企業一線開展調研，精準剖析本地民營企業面臨的具體問題及其成因，制定并實施針對性強的優化措施。重點圍繞企業核心訴求，以激活企業內生動力、激發創新活力、提升經營績效為目標，不斷總結經驗，形成可復制、可推廣的營商環境優化方案，為民營企業發展創造更加有利的條件。
構建全國統一大市場，破除體制機制障礙
黨的二十屆三中全會《決定》部署了構建全國統一大市場的重大改革舉措。2024年底召開的中央經濟工作會議在部署2025年重點任務時強調，“制定全國統一大市場建設指引”。本研究以醫療行業民營企業調研為切入點，針對跨區域要素流動壁壘、地方保護主義隱性門檻等突出問題，提出要進一步推動全國統一大市場建設，著力破除制約資源優化配置的體制機制障礙。
政策協同與地方利益平衡
當前，行業政策在跨區域落實時面臨協同難題，主要源于行業政策與地方利益之間的沖突。為解決這一問題，建議在制定政策時充分考慮地方政府的利益協調，并配套制定相應的管理辦法和規定，以促進行業政策的順利落地。
具體而言，地方行業主管部門雖受國家行業主管部門間接管理，但直接隸屬于地方政府。當國家行業政策與地方利益發生沖突時，政策執行往往受阻。因此，在政策制定階段，應充分考慮行業政策的落地性，對涉及的地方政府利益進行合理協調與分配，并給予相應的政策支持。
以《醫療器械生產監督管理辦法》（局令第53號）為例，該辦法規定醫療器械生產企業跨省設立生產場地時，需向新設生產場地所在地申請醫療器械生產許可。然而，在實際推行過程中，企業需在當地設立公司并取得營業執照方能辦理生產許可證，這與行業政策的初衷相悖。跨省注冊人制度之所以能夠推行，是因為委托方與受托方通過支付協議解決了受托生產企業所在地政府的稅收問題。但對于企業異地設廠的情況，由于無法給予地方政府合理的稅收，導致行業政策難以落實。為解決這類問題，建議在政策中協調地方之間的運行規則，以促進政策的實際落地。
試點政策的跨區域認可
當國家行業政策認可某個省份作為試點時，應明確規定該試點批復應被其他省份的關聯業務所認可。由于企業業務涉及跨行政區域的管理，若試點文件不符合其他行政區域的政策，可能導致企業因重復建設而浪費資源。
例如，在跨省注冊人制度下，受托生產企業所在地可能擁有企業集團共享基礎設施和測試資源的試點批復。然而，當注冊人所在地監管機構進行檢查時，根據所在地法規文件，企業仍需具備相關檢測能力。這種情況下，如果認可受托生產企業所在地的試點文件，卻缺乏相關依據，企業為合規可能需花費大量資金進行基礎設施的重復建設。為避免此類資源浪費，建議上層政策明確規定試點批復的跨區域認可，以促進企業資源的優化配置。
基于信用評分的政策限制放開
在制定促進行業整體發展的政策時，可借助信用評分等方式放開對已達標企業的政策限制，以促進其發展。例如，國家藥監局出臺的醫療器械注冊人、備案人制度，允許受托生產企業持注冊人的注冊證辦理生產許可證。然而，考慮到整體行業風險狀況，國家藥監局發布了《關于發布禁止委托生產醫療器械目錄的通告》（2022年第17號），規定了屬于禁止委托生產的高風險產品。為平衡風險與創新，建議通過建立信用評級制度等方法（依據體系核查、上市后監管、臨床隨訪等結果數據），逐步放開信用評級等級高的企業相關產品委托生產限制。這將有助于企業降低生產成本、合理優化資源配置，同時確保產品質量與安全。
國產替代行業的惠民與扶植政策
對于實現國產替代的行業，在制定惠民政策的同時，應出臺相應的產業扶植政策，鼓勵和支持市場化的企業，確保其有足夠的流動資金支持后續發展。以醫療器械集采為例，可結合相關評估給予企業融資貸款額度和優惠利率等政策支持。這將有助于企業在利潤降低的同時實現創新發展，進一步開發優質產品解決相關領域關鍵技術受制于人的問題，同時吸納更多就業，促進經濟高質量發展。
完善營商環境評價體系，優化民企營商環境
營商環境作為國家或地區經濟軟實力的綜合體現，對實現經濟高質量發展具有重要支撐作用。黨的二十屆三中全會《決定》明確要求營造市場化、法治化、國際化一流營商環境。構建科學合理的營商環境評價體系建設市場化、法治化、國際化一流營商環境至關重要。以下在分析世界銀行新營商環境評價體系——“營商環境成熟度”（Business Ready）的新變化基礎，提出完善營商環境評價體系，推進一流營商環境建設的政策建議。
世界銀行營商環境評價體系變化與應對
世界銀行開展的營商環境評估項目旨在綜合評估并真實反映各個經濟體營商環境的影響因素，對深化區域營商環境改革具有重要意義。2023年5月，世界銀行推出了新的營商環境評估體系——Business Ready（以下簡稱B-READY），以替代此前的“營商環境”（Doing Business，以下簡稱DB）評估體系。B-READY在評估標準、評估維度、評估主題、數據來源以及評估方法等方面進行了全面更新。
B-READY專注于十個主題，涵蓋企業成立、運行和關閉等三個生命周期階段。針對每個主題，設有不同的指標，分別對應不同的支柱。其中，法規框架和公共服務指標通過專家咨詢收集；效率指標則通過企業調查和專家咨詢進行評價，衡量促進企業的法規框架和相關公共服務的直接結果。在企業成立期，B-READY關注企業準入和經營場所；在企業運行期，關注公共事業服務、勞動力、金融服務、國際貿易、稅收、糾紛解決、市場競爭等指標；在企業關閉期，關注企業破產。
B-READY項目的廣泛使用將對基于原有DB項目系統建立的營商環境評價體系帶來系統挑戰。與DB項目側重于個體中小型企業受影響的營商環境基準評估不同，B-READY項目要求對整個私營部門發展產生影響的商業法規和公共服務進行基準評估。前者主要關注企業所面臨的商業法規負擔，后者則側重于平衡關注各方面的負擔。在數據搜集方面，DB項目的某些指標僅涵蓋法定法規，而其他指標僅考慮實際情況，但B-READY項目對法規框架和公共服務的法定和實際情況進行平衡覆蓋。
盡管B-READY所選擇的主題均按照企業生命周期進行，但與DB項目中各主題在相對重要性方面不均衡相比，B-READY項目中的所有重要主題都得到了全面覆蓋。DB項目中的指標基本分為兩組，即商業法規的效率和商業法規的質量，而在B-READY項目中所有主題都一致地按照三個支柱進行結構化，包括法規框架、公共服務和效率。前者將根據排名和得分評估經濟體的表現，在191個經濟體中覆蓋主要的商業城市，在11個經濟體中還測量第二大的商業城市；后者將根據可量化的指標評估經濟體的表現，盡可能廣泛地覆蓋經濟體和經濟體內部的范圍。此外，在更新頻率上，與DB項目每年更新一次不同，B-READY項目指標中基于專家咨詢的部分將每年進行更新，基于企業層面調查的指標采用三年交替的周期頻率更新。
為應對B-READY營商評價框架的變化，我國營商環境評價工作的重心應放在認識、適應并運用這套新規則上。具體而言，建議對照世行新評價指標體系的兩份文件——《方法手冊》和《說明及指南》，深入理解評價內容，準確把握評價標準。在此基礎上，迅速開展以下四方面工作：
第一，對標完善法規框架和公共服務：逐一確認國內法規框架和公共服務的完善程度，通過查漏補缺、完善立法工作和出臺缺位政策，確保與B-READY評價內容和評分標準相匹配。第二，加強立法宣傳與政策督導：提高法律法規及政策的可及性，加強立法宣傳、執法檢查和政策督導，確保經營主體和專業人士充分知情，切實提高兩大群體對營商環境的滿意度。第三，借鑒優勢指標經驗：參考世行已發布的對我國香港特區的評價結果，借鑒優勢指標經驗，改進相對不足指標，以提升我國營商環境的整體水平。第四，開展試評價與問題解決：在即將納入世行評價的國內重點城市開展試評價，收集并及時解決潛在問題，并適時推廣到全國其他城市，以推進建設全國統一大市場，為民營企業的高質量發展營造更加優良的營商環境。
完善營商環境評價體系的政策建議
“十四五”規劃綱要明確提出，我國要“構建一流營商環境”“持續優化市場化法治化國際化營商環境”“完善營商環境評價體系”。自2020年以來，國家發展改革委發布的兩部關于我國營商環境評價的國家報告，為各省市提供了重要的經驗參考與優化指導。然而，當前的評價工作仍面臨一些挑戰，亟待改進。
執行機構方面，現行的評價工作多由各級政府的發改或投促機構主導，通過招投標方式委托市場化公司或發改委下屬事業單位具體實施。這種模式在實踐中暴露出一定的風險，包括執行主體的專業水平參差不齊，可能影響評價結果的客觀性與權威性。為提升評價工作的質量，建議引入具備豐富經驗和專業能力的第三方機構，以確保評價過程的獨立性和專業性。
評價指標體系構建方面，早期各評價機構采用的評價指標體系多以世行原評價體系DB為基礎，并添加了部分中國特色指標。然而，實踐中存在以個別指標代替整體指標的現象，導致評價結果的片面性。為解決這一問題，建議對接世行B-READY的十個主題新內容，重新構建評價指標體系。這不僅能夠確保評價體系的全面性，還能更好地反映中國營商環境的實際情況。
評價主體方面，當前的營商環境評價問卷主要依賴于被評價地區的相關政府部門和抽樣企業，而世行B-READY則更注重專家和企業的意見。為提升評價結果的代表性與準確性，建議在評價過程中重視專家的反饋，特別是包括民企、外企在內的各類所有制企業的意見。同時，應充分利用公開數據進行評估，以減少對企業正常生產經營的干擾，提高評價的客觀性。
評價結果運用方面，營商環境評價體系的初衷是樹立標桿，引導各地各部門主動作為，而非簡單的考核工具。然而，實踐中存在過度強調排名的現象，偏離了評價的本質。為糾正這一偏差，建議將評價結果切實用于優化地方營商服務，避免將評價工作異化為政績考核。通過聚焦實際問題的解決，推動營商環境的持續改善。
評價結果反饋方面，目前的評價結果反饋多側重于介紹各地的優秀經驗，而對存在的問題，尤其是共性問題缺乏直接的討論和監督。此外，對于評價結果存疑的情況缺乏有效的申訴機制。為增強評價工作的透明度與監督性，建議參考世行聯合國家統計局早年開展的投資環境調查，及時公開企業調查問卷和數據。這不僅能夠為學術界提供研究機會，產出高水平的學術成果和政策建議，還能促進全社會對營商環境改善的共同監督。
組織實施方面，國辦函〔2021〕59號文件為營商環境評價工作提供了規范和指導，然而，這一文件在確保評價工作一致性和可靠性的同時，也可能在某種程度上對學術領域中的相關創新研究產生一定的影響。為激發學術界的創新活力，建議鼓勵并支持學術界基于國家政策文件或導向，結合世行新評價指標體系，構建具有中國特色的營商環境評價指標體系。同時，利用公開可信數據開展評價工作，以豐富評價的視角和方法，推動營商環境評價體系的不斷完善。
通過以上改進措施，有望進一步提升我國營商環境評價體系的科學性、客觀性和實用性，為構建一流營商環境提供更有力的支撐。這不僅能夠為政府決策提供科學依據，還能為企業發展創造更加良好的環境，實現經濟社會的高質量發展。
【本文作者為北京大學光華管理學院教授 張志學，武漢大學經濟與管理學院教授 張三保；本文系國家自然科學基金面上項目“智能化組織中的身份重塑及其效果”（項目編號72472002）和“中國營商環境、總經理自主權與企業技術創新”（項目編號72072137） 的階段性成果】
參考文獻略
責編：馮一帆／美編：王嘉騏