【摘要】不論“減負”，還是“賦能”，目的都是激勵基層公務員擔當作為，關鍵都在于機制建設。傳統基層“減負”更關注于限制性機制的構建，忽視了不當“賦能”所引發的新負擔，而未來，需要通過機制創新統籌基層“減負”與“賦能”，鞏固“減負”效果，探索“持久療效”，“賦能”基層組織，明晰“負擔”邊界，在“減負”的同時，不斷為基層“賦能”，以激勵基層公務員擔當作為，提升工作動力。

【關鍵詞】基層減負 賦能 工作動力 機制創新

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

2024年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《整治形式主義為基層減負若干規定》（以下簡稱《若干規定》），這是繼中央八項規定之后印發的關于加強作風建設的又一部重要黨內法規，彰顯了黨中央一以貫之、全面從嚴治黨、深入整治形式主義、持續不斷為基層減負的堅定決心，有利于充分激發基層公務員和黨員干部干事創業的積極性、主動性和創造性，為進一步全面深化改革、推進中國式現代化提供堅強作風保證和制度支撐。《若干規定》的核心要義在于，構建基層“減負”與“賦能”的統籌機制、協同機制和長效機制，以激勵基層公務員擔當作為。而“減負”與“賦能”本身所具有的新型嵌套關系、輔成關系和平衡關系，決定了統籌“減負”與“賦能”的復雜性和高難度性，因此，探討創新基層“減負”與“賦能”的統籌、協同和長效機制具有現實意義和理論價值。

限量性“減負”與增量性“賦能”

早在2019年中共中央辦公廳就印發了《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，將當年作為“基層減負年”，在整治文山會海反彈回潮、改變督查檢查考核過多過頻過度留痕現象、完善問責制度和激勵關懷機制等方面，提出了務實管用的舉措。在中央高位推動基層“減負”的多項政策下，地方政府多措并舉為基層減負。

第一，減會議。基層會議形式多樣，如吹風會、傳達會、布置會、協調會、推進會、務虛會、匯報會、經驗交流會、專題會、總結會、表彰會、還有很多臨時會等。再如，辦公會、常委會、碰頭會、宣傳會、動員會、現場會、聯席會、座談會、務虛會等，“減會議”就是要把形式主義的會議減少，主張開短會，開有效的會。

第二，減發文。發文是上級政府或上級部門向下級政府或下級部門發出指導、要求、意見、建議等文件，以督促下級單位積極主動完成工作，一般地，基層往往根據上級的發文來安排工作重點。“減發文”就是將沒有必要的一些環節性、規程性發文減少，以減輕基層負擔。

第三，減督考。督考是督查、考核、檢查、評比的一種機制，是上級政府或部門為了加強執行力，貫徹上級的指示、命令、指導、建議等要求，強化上級政府或部門對下級政府或部門的控制，而實施的一種重要的管理方式。例如，“安全生產評比活動”“環保督查評比活動”等。“減督考”的核心在于減少督考數量，讓基層有更多時間完成本職工作，而不是忙于迎檢評估等事項。

第四，賦能力。賦能最初源于管理學，即授給他人更多的權力，讓其有做事的可能性空間。在公共部門，賦能則是組織通過多種手段賦予基層及公務員處理公共事務，解決公共問題的能力，以提升工作效率，提高公眾滿意度。

從近年來的基層實踐來看，賦能主要體現在兩個方面，一是授權賦能。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理”。2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》；2019年《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》主要側重審批服務事項和執法力量向基層賦權；2021年的《中共中央、國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》更加全面地給基層放權賦能，加強基層治理。在中央有關精神的指導下，地方積極探索實踐，如2019年北京市出臺《北京市街道辦事處條例》，設立機構與職責專章，明確街道職責范圍、賦權北京市政府確定街道職責清單和職責準入事項，規范街道內設機構和屬地派出機構管理。二是技術賦能，主要通過數字化平臺的運用鏈接基層政府與社會公眾，以使政府快速掌握社會需求，積極主動滿足公眾需要，同時，政府內部加強數字化技術發展，實現橫向、縱向的快速有效溝通與協作。從某種程度上說，數字技術在基層的運用減輕了基層公務員的案頭性工作，以技術優化了工作流程，用算法提升了工作滿意度，回應了2021年《中共中央、國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》中所指出的“提高基層治理數字化智能化水平”。

限量性“減負”存在反彈風險，增量性“賦能”存在帶來新負擔的可能

就基層工作而言，“減負”是將產生負擔的冗余工作，通過政策優化、機制調適、制度改進等方式減下去。這些“冗余工作”主要來自三個方面，第一，完全形式主義的工作，比如無效的會議，過度的發文，過多的督考等，這些負擔可以通過減少發文、減少會議、減少督考等數量化“瘦身”得以減輕。第二，雖然形式，卻是必不可少的工作，如必要的會議、必要的發文、必要的督考等，實踐證明，這些是任何一個有效政府都需要使用的管理舉措，而這些帶給基層的負擔不能通過數量“瘦身”來解決，要通過優化機制，系統性加以解決。第三，非形式主義的過量工作。由于工作量本身過重，在現有人員編制狀態下無法在正常工作時間內，從而造成基層過多的加班，使工作負荷增大，給基層公務員帶來負擔。對于以上基層負擔，地方政府目前多采用以行政指導或行政命令的手段通過數量減少的方式加以限制，但隨著工作量增大、管理重心轉移，缺乏履行相關監督職責的專門機構，致使這種限量性“減負”從長遠來看存在反彈的可能。

“賦能”是否有助于基層“減負”，需要辯證地看待，一方面，“賦能”可以為基層“減負”。例如，通過聯合執法為基層賦能，有的地方政府堅持區、鄉、村三級聯動，以農村、社區為重點，建立基層治理方陣，實現全科網格員、專職調解員、專職巡邏隊、鄉鎮綜合行政執法隊等同向發力、共抓治理。再如，通過機制為基層賦能，有的地方政府通過組建基層賦能中心，創新建立“首接負責聯動賦能”工作制度，堅持問題導向，系統謀劃、精準施策，以制度的形式杜絕了各類問題反彈回潮的可能，既治標又治本，形成了一套從源頭和機制上持續深化整治形式主義為基層減負的有效措施。又如，通過人員為基層賦能。從上級調配相應的公務員力量“下沉”基層，為基層補充人員力量的不足。另一方面，“賦能”的同時也可能引發新的基層負擔。第一，授權賦能產生新的負擔。在實踐中發現，一些地方的上級部門常常將事權下授，但人權與財權并未隨同事權一起下授，造成事權過多，但缺乏相應的人員和財政相匹配，違背了“人權、財權、事權”相一致的管理原則，事權的下授使得工作量相對于過去的定崗定編下的人員編制捉襟見肘，產生新的負擔。第二，過度的技術賦能加重了基層負擔。由于職能部門化和部門利益化特征，幾乎每個行政部門對基層都有行政業務指導權，都可以對基層業務工作提出具體要求，通過利用數字平臺填報信息、安裝手機APP系統、設置公眾號等形式加強管理。基層面對上級行政部門的技術性要求，要保質保量完成，在工作時間內未完成的工作，只能加班完成，當上級要求安裝的技術系統較多時，基層不堪重負，原本為基層賦能的技術系統變為了新的工作負擔，“賦能”變為了“負能”。

面對基層“減負”的持續性問題和“賦能”可能產生的新“負擔”問題，我們認為，應該回到組織行為學視角，基于“負擔”在上下級之間產生的內在心理機理，深入分析其根源性所在。組織行為學認為，組織焦慮是當組織面臨較大壓力時，組織成員所表現出的一種緊張、擔心、害怕的焦慮心態，從而引發出各種異常問題，導致行為偏差。組織焦慮很可能是基層負擔過重、賦能不佳的一個重要原因。首先，基層面對上級的焦慮。為了保證行政辦事效率，組織實行“下管一級”的領導機制和“條塊分割”的財稅體制，實現了上級對下級“人、財、物”的管理。即使部分地區可能出現過度“管理”或過度“控制”以及形式主義等，下級為了得到上級的獎勵、提拔、重視以及資源配置，同時擔心受到上級的處罰、怠慢、冷落，甚至約談、問責等，因此，對待上級下達的任務、命令、要求、指示等工作絕對不敢懈怠，想方設法通過盡可能萬無一失的管理手段將工作執行到位，這種組織管理狀態就是一種典型的組織焦慮表現。上級的組織焦慮往往帶給下級更多的行政“負擔”，而“負擔”最重的當屬最低層級。其次，基層面對晉升錦標賽的焦慮。基層往往由多個處于同一行政級別的鄉鎮、街道構成，這些鄉鎮、街道之間可能形成以政績論高低的晉升錦標賽，一個鄉鎮、街道想要在眾多競爭者中脫穎而出，必須具備出色的政績，作為鄉鎮、街道的負責人面對晉升錦標賽需要投入更多的精力、更多的資源、更多的人力，以更高的標準、更多的政績，才能在晉升錦標賽中奪得佳績。而在競爭過程中，鄉鎮、街道負責人始終處于一種緊張、擔心落后、害怕問責等心理焦慮狀態過程，這種焦慮狀態通過行政組織鏈向下傳遞到基層公務員個體，引發基層負擔。最后，基層面對多元考核的焦慮。上級為保證決策目標與下級執行目標保持一致，會采取多元的督查、檢查和考核機制。從組織心理角度看，可能存在上級為較好完成工作而擔心下級不能如期有效完成工作的信任焦慮，同時也會有下級為完成上級安排工作，尤其是檢查驗收期將至的問責焦慮，這些組織焦慮的存在使得上級難以放松對下級的管理，下級也無法擺脫由上級嚴格管理所引發的形式主義。由上可見，若想通過干預性的行政性限量式為基層“減負”或增量式為基層“賦能”，只能利及一時。為此，需要創新管理機制，統籌考量基層“減負”與“賦能”。

構建統籌“減負”與“賦能”的創新管理機制

《若干規定》鮮明樹立了用改革創新的辦法為基層減負賦能、激勵干部擔當作為的工作導向，而這種改革創新的根本在于制度性優化。《若干規定》堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，著眼于進一步體現改革精神和從嚴要求，對統籌為基層減負和賦能作出制度性安排。一套好的機制、體制或制度可以為基層“減負”，同時也為基層“賦能”。需要強調的是，“減負”與“賦能”看似兩項工作，其實是一個工作，即要通過一套制度設計來解決“減負”和“賦能”兩個問題。如果將其看做是兩項工作，便可能會出現一方面，單純地為了減負而減負，并不能帶來基層能動性的提升，另一方面，單純地為了賦能而采取一定的手段、技術或工具，也只能讓賦能成為“負能”，基層“指尖上的形式主義”就是典型的例子。

搭建“職責、任務、工作量、編制”相統一的辦事機制。首先，職責是人們所從事具體工作的抽象表達，往往由若干項相關的工作歸納為一個工作職責。其次，任務是具體的工作內容，包括工作要求、標準、時限、數量、質量甚至成本等。職責與任務的關系為一項職責可以分解為若干具體工作任務。職責與任務保持一致是保證高效工作的基本原則之一，但在公共部門實踐中，職責與任務常常表現出不一致的特征，一是對于一個新設組織、部門或崗位，通過行業對標設計出職責，之后但凡與該職責相關但可能不同的任務，都可以歸入這個組織、部門或崗位。二是在職責確定的狀態下，如果有新加職責外任務，組織往往將該任務通過組織程序并入該職責。三是即使新加任務與原本職責沒有相關性，但出于信任或“放心”的考量，領導仍然會把新任務加入某個組織、部門或崗位，一般名曰“代管”職責，實際上這個職責很可能成為“永恒”。現實中，職責與任務的不一致，常常需要組織通過調整職責以解決職責沖突、職責不清、職責盲區等問題，以達到職責與任務的匹配。再次，工作量是單個崗位上的工作數量和質量的總和，理論上說，部門多個崗位上的工作量總和應等于任務量。如果所有崗位的應有工作量大于實際工作量時，崗位工作量處于不飽和狀態，而當所有崗位的應有工作量小于實際工作量時，崗位工作量處于過飽和狀態，任職人員承受工作壓力，進而產生負擔。所以，工作任務量應與工作量相匹配，這也是高效工作的基本原則。最后，編制是介于任務量與工作量之間的一個中間變量，當編制一定時，任務量與工作量成正比例關系，而當編制增多或減少時，任務量與工作量成反比例關系。所以，當任務量增大，組織應該通過增加編制或提升個體能力來保證任務量、工作量和編制的一致性。

因此，需要搭建職責、任務、工作量、編制的統一體系，即構建“職責清晰、任務明確、工作量穩定、編制動態調整”的機制體制。從當期組織戰略出發，決定基層部門的工作職責，在工作職責清晰的情況下，明確工作任務量，根據基層公務員的人員結構性特征和技術支撐性特征，確定崗位工作量，對于工作量不飽滿或工作量過飽和的崗位進行人員動態調整，在特殊情況下，可以啟動臨時性聘用人員。這樣的機制設計，使得基層公務員在相對穩定的工作情境中工作，減少加班、值班，可以為基層“減負”。同時，依據技術賦能的特點設計的崗位工作量，也可以起到為基層“賦能”的作用。

構建“省級限權、市級約束、縣級放權、基層公允”的權力機制。《若干規定》注重問題導向，對當前反映強烈的以形式主義、官僚主義做法加重基層負擔的突出問題，有針對性地提出加強和改進措施，作出一系列禁止性、限制性規定。其中“禁止性、限制性”規定即對權力的禁止與限制，而對權力的限制需要自上而下的整體性建構，為便于描述，將以基層（鄉鎮、街道）為基準，其上級為市（縣），上級的上級為省（直轄市）。

第一，省級限權，即中央限制省（直轄市）政府的權力，省（直轄市）政府限制市級政府權力，市級政府限制縣級政府的權力。如限制督查考核權（簡稱“督考權”）。督查考核本身是一種權力，是一種上級檢查、督查、考核下級工作的領導權，一般地，督查考核工作辦法以上級為主導進行制定，所涉及的考核內容、指標、權重、標準、時間、方式、方法等都由上級及其考核主體來規定，下級只有執行權。當上級的上級對上級提出更高要求或加大考核時，上級通過“考核鏈條”將更高要求、更高標準、更多內容直接下達給下級，最終，下級不堪重負。所以，應該強化對上級督考權的必要限制，減少考核內容，壓縮考核指標，實行結果考核，明確考核標準，實行獎懲規則等。

第二，市級約束，即省級政府約束市級政府的權力，市級政府約束縣級政府的權力，如約束市（縣）數據權。目前，一些地方賦能的無邊界化可能帶來基層新的負擔，面對這種新問題，應該通過增加部門溝通，削減數據“煙囪”，控制賦能邊界。首先，增加部門溝通。包括橫向部門間的溝通和縱向層級間的溝通，提倡共享數據、共享信息和共享資源，讓基層通過數字系統上報的信息提供給多個部門共同使用。其次，優化數據管理。即創新基層數據采集系統，通過基層一次性上報數據，上級部門根據所需抓取數據，盡量避免上級反復向基層要數據、報信息。

第三，發揮數據局的優勢。2023年隨著新一輪機構改革方案落地，國家各級行政機關紛紛成立數據局，對于基層而言，上級政府可以發揮出數據局統一管理數據的優勢，上級需要的基層數據都由數據局統一規定、分派、收集和使用。

第四，縣級放權。人權、財權與事權的匹配是公共行政的重要原則之一，但在部分地區的基層，“無人無財”但又要承擔多項職責的現狀使得基層行政困難重重。為此，2021年，中共中央、國務院出臺《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》明確指出，保障基層治理投入，完善鄉鎮（街道）經費保障機制，進一步深化鄉鎮（街道）國庫集中支付制度改革；推進編制資源向鄉鎮（街道）傾斜，鼓勵從上往下跨層級調劑使用行政和事業編制；研究制定加強城鄉社區工作者隊伍建設政策措施。在此基礎上，我們認為，“放權基層”還應該重構兩種機制，一是人事權機制，即對基層公務員、社區工作者、臨時性聘用人員的招募、使用、退出的管理權。二是財權機制，即對基層工作人員的獎勵權、福利待遇的保障權等。

第五，基層公允。基層具有行政執行權，公務員是執行主體，上級決定公務員的執行內容，因此，應創新相關機制調整基層工作分配權。工作分配權是上級的一種領導權力，由于基層公務員崗位職責暫時還未實現制度化、法定化、規則化。在一些地方的實踐中，如果基層公務員能夠在短時間完成任務，對于剩余的時間，上級則會派來更多、更難、更復雜的工作讓公務員來完成，以填滿空白的工作時間，最終“越能干的基層或公務員活越多”，而“活越多，出錯的幾率就會增加”，從而“受到問責的可能性就會增大”，在這種邏輯下，一些基層公務員不敢、也不愿表現出超強能力，工作通常以低水平為標準，以能把工作應付完為最佳選擇，以“不上進，不墊底，也不被問責”為工作要求，這種工作作風長期影響整個基層組織的工作動力和工作積極性。因此，需要對基層上級的工作分配權、督查考核權以及獎勵懲罰權進行機制創新。

迭代創新“督查、檢查、考核”的管理機制。近年來，隨著社會不確定性增加，風險性加大，復雜性上升，地方各級政府所面臨的公共事務隨之增多，公共問題復雜化，社會需求多樣化。“上面千條線，下面一根針”，上級的工作任務最終要由基層完成，如果超過基層承受力范圍，便會使得基層工作壓力加大，負擔加重。2018年10月中共中央辦公廳印發《關于統籌規范督查檢查考核工作的通知》，明確指出“各級黨委和政府要堅決撤銷形式主義、勞民傷財、虛頭巴腦的督查檢查考核事項，大幅度壓縮數量，對縣鄉村和廠礦企業學校的督查檢查考核事項要減少50%以上”。客觀上，數量控制在一定程度上可以緩解基層壓力，從長遠來看，還需要通過機制創新實現考核者與被考核者的雙向革命。

第一，突出結果考核，即通過上級的重點任務安排，提煉結果考核指標，上級問結果，不再管理過程。因為，過程管理是一個可以細之又細的活動，沒有邊界，如果將過程管理納入考核，往往讓基層關注了過程，而喪失了結果。第二，兼顧過程管理。對不能納入考核的工作，可以放入專項治理，即行業主管部門通過對過程的日常督查、突擊檢查、年末評比、單項獎勵的形式予以解決。第三，強化空間管理。即上級賦予下級自主完成工作的空間和時間，包括一定的權力和資源。對于基層來說，上級給予基層“試錯機會”，有些工作，包括重點工作可以適當不予過程考核，但在年終考核中，如果達成績效，則給予獎勵，達不成績效，分析原因，給以改進機會，如果還未達成，再列入結果考核。第四，優化科學管理。探索考核對象的優化選擇機制。堅持在結果評判上讓基層說話、聽群眾感受，把解決基層實際問題、賦能經濟社會高質量發展貫穿工作始終，優化評價模式，建立常態化“以下看上”專題調研機制，選取具有代表性的鎮街部門作為基層觀測點，定期深入鎮村、企業等基層單位，對“首接事項”辦理情況進行現場核查，并將基層評價和評估結果作為“以下考上”考核依據。

綜上所述，“減負”與“賦能”是一個事物的兩個方面，它們是一對既獨立，又相關的概念。在實踐中，“減負”要以能力提升為前提，“賦能”則要以不增加負擔為原則，通過機制創新打好“組合拳”，賦予基層更大的工作動力和能力，讓基層公務員敢為、想為、能為。為基層“減負”與“賦能”，以激勵基層公務員的擔當作為，不斷提升基層公務員的工作動力，讓基層公務員更加有效地為公眾提供高水平、高質量的公共服務。

（作者為中國政法大學政治與公共管理學院教授、博導）

【注：本文系國家社會科學基金項目“我國基層政府公務員工作動力及其機制創新研究”（項目編號：22BZZ072）階段性成果】

責編/李丹妮 美編/李祥峰

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