【摘要】基層是國家治理的最后一公里，基層減負是“壓擔子”和“挑擔子”的辯證統(tǒng)一。“壓擔子”承載著為基層干部干事創(chuàng)業(yè)注入外部動力、提供行動指引的雙重使命，是高質量高水平“挑擔子”的前提。如何以“壓擔子”激勵和引導“挑擔子”，貫穿國家治理現(xiàn)代化的各領域全過程。基層減負減掉虛功和冗余，催生基層干部“能挑擔子”“敢挑擔子”“真挑擔子”“勇挑擔子”，為推進國家治理現(xiàn)代化注入強勁的基層力量。基層減負以“擔子”為紐帶結成基層治理共同體，形塑上下左右共同“挑擔子”的格局，促成單純“壓擔子”向共同“挑擔子”的轉變。

【關鍵詞】基層減負 壓擔子 挑擔子 【中圖分類號】D261 【文獻標識碼】A

中國共產黨歷來重視作風建設，始終以作風建設永遠在路上的警醒和自覺，同形式主義、官僚主義等不良作風及其在新的時空條件下的新變種與新表現(xiàn)做堅決的斗爭。新時代以來，以習近平同志為核心的黨中央致力于基層減負下真功見實效，從黨中央統(tǒng)籌和號令全局的角度，明確提出基層減負的工作要求，以黨內法規(guī)形式制定實施為基層減負的制度規(guī)范，著力構建基層減負長效機制，不斷開創(chuàng)變單純“壓擔子”為共同“挑擔子”的新局面，為應對百年未有之大變局、續(xù)寫“兩大奇跡”新篇章注入強勁的基層治理力量。

基層減負必須處理好“壓擔子”和“挑擔子”難題

基層減負不是放松對基層干部的要求，不是削減發(fā)展任務，也不是降低發(fā)展目標，而是讓基層干部從勞而無功的繁雜事務中解脫出來，從徒有形式沒有實質內容的假忙碌中解脫出來，以更好地集中時間和精力，輕裝上陣干事創(chuàng)業(yè)。

基層減負是推進國家治理現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略。基層工作是國家治理的基礎，也是社會發(fā)展的重要力量。基層負擔重的成因復雜，既有基層工作自身特性的原因，也有政績觀錯位，發(fā)展目標發(fā)展任務分解不合理，督查檢查過多過繁、基層權責界定不清、基層考核異化等緣由。基層減負大背景下出現(xiàn)的“文山”變種“會海”翻新，強化了基層減負難的客觀認知；數(shù)字“賦能”變數(shù)字“表演”，發(fā)出了善于運用科技手段才能助推基層減負的警示；一度出現(xiàn)的“基層減負越減越重”的現(xiàn)象，提出了深化對基層減負的認識，創(chuàng)新基層減負的思路和方法的要求。基層減負并非是單純的基層治理工作，而是國家治理的重要一環(huán)，需要在國家治理現(xiàn)代化的大視野、大系統(tǒng)中統(tǒng)籌謀劃，充分發(fā)揮和運用“以上率下”的執(zhí)政規(guī)律，一級做給一級看，一級示范一級干，持續(xù)發(fā)力、久久為功。

“壓擔子”和“挑擔子”都是致力于提高國家治理效能。“壓擔子”承載著為基層干部干事創(chuàng)業(yè)注入外部動力、提供行動指引的雙重使命，是高質量高水平“挑擔子”的前提。如何以“壓擔子”激勵和引導“挑擔子”，貫穿國家治理現(xiàn)代化的各領域全過程。國家治理現(xiàn)代化水平，最終要由國家治理的制度體系和制度執(zhí)行能力耦合而得的國家治理效能加以衡量。無論是“壓擔子”還是“挑擔子”，本身不是目的而是提高國家治理效能的手段。盡管國家治理效能有著豐富的表現(xiàn)，有著不同的衡量依據(jù)和測評指標；但社會長期穩(wěn)定和經濟高質量發(fā)展，依然是衡量國家治理效能最直接的依據(jù)最重要的指標。衡量和檢驗“壓擔子”和“挑擔子”的工作成績和實踐成效，不是單純地計量“壓擔子”和“挑擔子”的項目與數(shù)量，而是因地制宜、培育和發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢、突出區(qū)域特色的經濟快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定“兩大奇跡”的地方篇章。

基層減負創(chuàng)造更好地“壓擔子”的條件

基層肩負打通“服務群眾最后一公里”的重大使命，著力減輕形式主義、官僚主義強加的不合理負擔，既要使基層有效應對基層負擔的合理增加，也要激發(fā)和釋放更好地給基層“壓擔子”的動力。

基層減負明確“壓擔子”的范圍。基層職責不清權責不明，滋生“基層是個筐，啥都往里裝”的意識，為以屬地管理之名行任務下放之實，以“壓擔子”之名甩鍋推責、轉嫁責任和風險打開方便之門，成為加重基層負擔的重要推手。盡管“壓擔子”是力圖用超額度、有難度、非預期的工作任務，使干部在經受挑戰(zhàn)性的壓力下實現(xiàn)自我成長，但超過職責權責范圍的擔子往往因導致干部過度焦慮和煩惱，甚至誘發(fā)違法亂作為而背離“壓擔子”的初衷。基層面臨“任務繁重-資源短缺”的結構性矛盾，不合理地“壓擔子”不僅難以提高基層治理效率，反而容易成為基層治理亂相的推手。無論是“壓擔子”分解落實發(fā)展戰(zhàn)略，還是“壓擔子”培養(yǎng)和鍛煉基層干部，都不宜超出基層職責范圍。《整治形式主義為基層減負若干規(guī)定》（以下簡稱《若干規(guī)定》）以黨內法規(guī)的形式，做出了規(guī)范明晰基層權責的制度安排，強調建立健全基層職責清單，特別是強調完善清單外事項準入制度，開創(chuàng)了基層減負的新境界，也為合理劃定給基層“壓擔子”的范圍提供了實踐遵循。

基層減負促使上級更好“壓擔子”。基層減負著力根除以“壓擔子”之名向基層轉嫁責任和風險，消除不合理的責任下沉和任務下移，避免戰(zhàn)略分解和政策落實中向基層強行攤派，重在激活和釋放更好地“壓擔子”的動力與活力。首先，基層減負的鐵規(guī)矩硬杠杠激發(fā)更好“壓擔子”的動力。《若干規(guī)定》形成類似中央八項規(guī)定長期有效的鐵規(guī)矩硬杠杠，將基層減負的要求內化為黨員干部的行為決策依據(jù)，徹底打消假借“壓擔子”轉嫁自身工作和責任的念頭。其次，基層減負的“以上率下”工作機制釋放更好“壓擔子”的動力。堅持“以上率下”，是我們黨加強作風建設的重要經驗；中央層面整治形式主義為基層減負的專項工作機制，奠定“以上率下”推動基層減負的堅實基礎；各級干部總結“我為基層減負做了什么貢獻”的壓力轉化為更好“壓擔子”的動力。最后，基層減負釋放出提高領導能力的要求進而轉化為更好“壓擔子”的動力。在國家治理現(xiàn)代化的大戰(zhàn)略中，以深化自我革命的方式推進基層減負，提出了提高干部領導能力的要求；向下級部署戰(zhàn)略、分解任務、安排工作、落實目標的思路和方法創(chuàng)新，激發(fā)釋放更好“壓擔子”的動力。

基層減負驅動干部自我“壓擔子”。“壓擔子”直觀表現(xiàn)為讓干部承擔更多、更有難度和挑戰(zhàn)性的工作。“壓擔子”有其質的規(guī)定性和量的表現(xiàn)，承擔更多程序性的、完全能夠勝任的工作是“壓擔子”在量上的表現(xiàn)；承擔具有開放性、需要自我充電后才能勝任的工作，完成具有不確定性的任務，處置突發(fā)事件、承擔預期之外的工作是“壓擔子”在質上的表現(xiàn)。基層減負驅動壓擔者自我“壓擔子”，一是根據(jù)擔子的內容有針對性地篩選挑擔者，二是不懈追求擔子內容的合理性，三是努力把握好“壓擔子”的時機和節(jié)奏。基層減負驅動挑擔者自我“壓擔子”，一是學習效仿上級為基層減負的努力，改進挑擔子的方式方法。二是受基層減負成效的激勵，在面臨突發(fā)問題、緊急事件時，第一時間創(chuàng)造性地解決而不是報告上級以規(guī)避自己的責任；在向上級報告時不僅如實報告突發(fā)問題、緊急事件的具體情況，而且報告自己的處置思路與對策供上級決策參考。三是利用基層減負騰出的時間和精力，主動承擔更多的工作，協(xié)助和幫助其他挑擔者。

基層減負充實“挑擔子”的支撐和保障

不合理的督查考核既引發(fā)基層負擔重，也誘發(fā)“上有政策，下有對策”，基層工作“走過場”、流于形式不“挑擔子”、假“挑擔子”。扎實推進基層減負，真正使基層干部從忙忙碌碌的事務主義中解脫出來，才能形成和完善基層“挑擔子”的支撐和保障。

基層減負創(chuàng)生“能挑擔子”。基層干部要“能挑擔子”，不僅需要有挑擔子的能力和意愿，還需要有可用于挑擔子的時間和精力。基層權小責大，“多頭管理”引發(fā)的難以適從，基層干部在基層治理中扮演著“管理員”“服務員”“聯(lián)絡員”“調解員”等多重角色，基層減負充實“能挑擔子”的時間和精力保障，使基層干部有時間精力加強角色學習，提高對各種角色義務和權責內容的領悟能力、實踐水平，提高挑擔子的能力。《若干規(guī)定》強調立足基層實際擬定職責事項清單，加強清單動態(tài)管理，推動資源、服務、管理向基層下沉，形成和完善責權一致、責能一致的基層治理格局；構建以職責事項清單為依據(jù)的基層考核體系，鏟除責任推諉的土壤，開創(chuàng)人人“能挑擔子”的基層治理新境界。

基層減負激發(fā)“敢挑擔子”。考核督查、問責追責，一票否決的初衷是要引導干部挑好工作的擔子，以外部壓力激發(fā)干部盡職盡責的主觀能動性。一些地區(qū)的基層工作圍繞考核督查的指揮棒轉，過于繁瑣細微、不合理的督查考核，一是滋生和強化基層干部嚴格遵照考核督查之章辦事，不敢逾越考核督查之章的雷池半步，抑制和扼殺工作創(chuàng)新的熱情與激情；二是疲于應對考核督查而分身乏術，不愿也不敢耗用時間和精力去完成考核督查之外而又于人民群眾有利，于經濟社會發(fā)展有益的工作，更不敢主動請纓挑擔子。嚴苛的問責追責，特別是基于屬地管理的要求，而又超越基層干部能力可控可及范圍的追責問責，使得基層干部謹小慎微，規(guī)避責任成為其第一要務；過多的時間和精力用于做好盡職盡責的形式，保留和積存盡職盡責的痕跡和證據(jù)以應對問責，而不是謀劃如何提高工作的實際成效上。一票否決保證政令暢通，提醒和引導黨員干部必須抓好關鍵環(huán)節(jié)，做好關鍵工作；單純?yōu)橥怀龊蛷娬{工作重要性，主要出于倒逼基層干部重視而拓展的一票否決事項，變異為“一言堂”的“一票否決”，引發(fā)陽奉陰違、明哲保身、事不關己高高掛起，各人自掃門前雪等基層治理頑疾。《若干規(guī)定》強調要化繁為簡，以考準考精考實為出發(fā)點，切實優(yōu)化精簡考核體系、指標和方式，大幅減輕基層干部的考核負擔，激發(fā)“敢挑擔子”的動力和活力。

基層減負促成“真挑擔子”。文牘負擔、程序繁瑣滋生和引發(fā)基層務虛功不求實績。基層工作中各類表格、材料的填寫要求復雜且繁多，工作人員在日常工作中不得不把大量時間和精力用于準備各種統(tǒng)計報表、工作總結、會議紀要；撰寫材料成為工作重點，筆頭功夫、紙上繡花、材料拔高異化為工作成績；部分基層干部因此陷入“做表面文章”的泥潭，而不是人民群眾所期、社會所需的“真挑擔子”。作為流程管理的重要手段，工作程序是要為順利開展工作、保證工作質量提供行為遵循；但當程序自身成為衡量工作成績的依據(jù)，也會使遵守程序成為形式主義的外衣。對程序規(guī)范、程序嚴謹?shù)淖非笠坏┊惢癁槌绦蚍爆崱⒐淌爻绦颍簿褪棺叱绦虮旧沓蔀楣ぷ鲀热荨Ｒ恍┗鶎訂挝粚⒊绦蚍爆嵁斪鞒绦驀乐敚鶎痈刹堪汛罅繒r間和精力花在走程序上，既導致工作熱情的無畏消耗，也拖延實際問題的解決。基層減負將基層干部從繁瑣的報表、會議和檢查中解放出來，免受文牘負擔煩心、程序繁瑣勞神的困擾，真正回歸到服務群眾、解決問題的本職工作中，將更多的時間和精力投入到調研基層情況、傾聽群眾意見上，真正挑起服務群眾促發(fā)展的擔子。

基層減負催生“勇挑擔子”。基層干部的工作熱情、勝任工作的能力，可以調動的時間和精力等因素疊加匯聚，方能成就“勇挑擔子”的客觀現(xiàn)實。繁重的負擔，抑制基層干部的工作熱情，侵蝕能力提升的時間和精力；再加上基層激勵不足和問責過度，消解形成“勇挑擔子”局面的希望和可能。基層減負催生“勇挑擔子”，一是在于減負打消因“勇挑擔子”出錯而被問責追責的顧慮和擔憂，二是基層干部卸掉包袱后身心皆輕松，進而重新喚醒和激發(fā)工作熱情，三是釋放基層干部可自行調用的時間和精力，進而強化工作能力精進和創(chuàng)新能力提升，拓展時間精力優(yōu)化配置的空間。

基層減負形成上下左右共同“挑擔子”的格局

“壓擔子”和“挑擔子”協(xié)同聯(lián)動，最終是要實現(xiàn)共同“挑擔子”。基層減負開啟共同“挑擔子”的基層治理新篇章，一是改善“壓擔者”對“挑擔者”的領導關系，塑造上下共同“挑擔子”的格局，形成“雙向奔赴”改善基層治理的合力，二是加強不同“挑擔者”之間的溝通交流與協(xié)作，塑造左右共同“挑擔子”的格局，凝聚改造基層治理的磅礴動力。

共同“挑擔子”實質是以“擔子”為紐帶結成基層治理共同體。共同體是不同結構單元借助特定紐帶，在相互聯(lián)系中結成的具有內在結構和特定功能的主體。建設基層治理共同體是加強和創(chuàng)新基層治理的關鍵手段，是推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義。以“擔子”為紐帶打造基層治理共同體，一是建立健全責任共擔機制。上級“壓擔子”的同時賦予“挑擔子”的政策指導和資源支持，基層“挑擔子”的過程中及時報告反饋政策實施、資源使用的效果，提出改進政策、優(yōu)化資源配置的決策建議。二是建立健全“壓擔-挑擔”動態(tài)管理機制。運用人工智能賦能“壓擔子”和“挑擔子”，提高“擔子”設計的科學性，增強“壓擔子”的精準性；收集整理“挑擔子”的適時信息，建立“挑擔子”信息共享平臺，重視大數(shù)據(jù)分析工具在“挑擔子”流程管理中的應用，建立全過程全方位的“壓擔-挑擔”追蹤評估系統(tǒng)，增強“挑擔子”績效考核的客觀公正性。三是圍繞“挑擔子”建立健全上下溝通協(xié)商與聯(lián)動機制。以“擔子”為扭帶，形成和強化上下級共同的目標與愿景，及時掌握并回應“挑擔子”中的需求與困難，避免單純的壓力傳遞引發(fā)下級的疲憊和逆反。

合理“壓擔子”以形塑上下共同“挑擔子”的格局。強化“壓擔子”的科學合理性，一是要依據(jù)權責職責清單明確“擔子”內容的范圍。杜絕擅權專斷，規(guī)范決策程序，將權力裝進制度的籠子，重在防止“擔子”的內容超越“壓擔者”的權責范圍。擬定基層職責清單，實施職責清單動態(tài)管理，旨在把“擔子”的內容限定在基層職責范圍內。“擔子”的內容只有既在“壓擔者”的權責范圍內，又在“挑擔者”的職責范圍內，凝聚起關于擔子內容的最大共識，才能形成上下同心共同“挑擔子”的格局。二是求得對發(fā)展目標發(fā)展任務的深化理解后再壓擔子。“壓擔子”承載著分解發(fā)展目標、落實發(fā)展任務的使命，“壓擔者”對發(fā)展目標發(fā)展任務越是缺乏深刻的理解，“壓擔子”的主觀武斷性越強；“挑擔者”對發(fā)展目標發(fā)展任務的理解越是深刻，發(fā)揮“挑擔子”的主觀能動性就越充分。發(fā)展目標發(fā)展任務的確立和制定過程中，注重和強調從上到下的意見征集和從下到上的意見反饋的協(xié)調聯(lián)動，使“壓擔者”和“挑擔者”深化對發(fā)展目標和發(fā)展任務的理解，并據(jù)此求得目標分解和任務落實的共識，就是要使上下同心共同“挑擔子”。三是充分了解“挑擔者”的能力和興趣后再壓擔子。干好工作既需要能力也需要興趣，“挑擔子”的能力不夠、興趣不濃，都容易導致“壓擔子”異化為強行攤派。基層治理現(xiàn)代化進程中，“壓擔子”往往承載著標識基層干部的興趣、培養(yǎng)和檢驗基層干部的能力的使命。“壓擔者”創(chuàng)新和改進人力資源管理，深化對“挑擔者”的了解，致力于用“擔子”的內容激發(fā)“挑擔者”的興趣，通過“挑擔子”激發(fā)“挑擔者”的潛力，就是上下聯(lián)動共同“挑擔子”的重要方式。

橫向協(xié)作形塑左右共同“挑擔子”的格局。以盤活基層“人”“財”“物”為重點，推動基層“挑擔子”模式從“單兵出擊”向“集團作戰(zhàn)”的轉變。科學分解目標任務，以擔子之間的內容關聯(lián)，引導和促成不同“挑擔者”之間的協(xié)作聯(lián)動。著眼于創(chuàng)造“挑擔子”的便利條件，推進基層治理的流程再造，創(chuàng)新基層跨部門橫向流程管理。一是培育“挑擔子”的“合伙人”。堅持興趣和愛好驅動，鼓勵和引導基層干部以“合伙人”的方式，形成“挑擔子”的責任共同體與利益共同體。以“挑擔子”的責任分擔比例為依據(jù)，完善“合伙人”權責分配和利益共享機制，努力形成不同“合伙人”各展所長、優(yōu)勢互補，齊心協(xié)力“挑擔子”的格局。二是打造“挑擔子”的攻堅隊。堅持基層黨建引領，激活基層干部“明知山有虎、偏向虎山行”的攻堅克難銳氣和斗志；堅持目標導向、問題導向和任務驅動相結合，聚焦“挑擔子”的痛點難點和堵點，以“黨員+”的形式組建攻堅隊，提高“挑擔子”人才的組織化水平，匯聚“挑戰(zhàn)不可能”的團隊力量。三是組建基層“挑擔者”聯(lián)盟。著眼于發(fā)揮群狼效應，搭建“挑擔者”的經驗交流平臺，規(guī)范和完善聯(lián)盟章程；定期召開“挑擔子”推進會、“挑擔者”座談會，深化“挑擔者”之間的交流與合作，及時了解彼此的工作動態(tài)和需求，避免重復勞動和資源浪費。

（作者為四川大學馬克思主義學院教授、博導，四川省中國特色社會主義理論體系研究中心特約研究員）

【注：本文系國家社科基金后期資助重點項目“自覺引領的歷史主體特質：‘中國共產黨為什么能’的學理探究”（項目編號：24FKSA002）階段性成果】

【參考文獻】

①中共中央辦公廳、國務院辦公廳：《整治形式主義為基層減負若干規(guī)定》，2024年8月。

②《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現(xiàn)代化的決定》，北京：人民出版社，2024年。

責編/孫垚 美編/李祥峰

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