【摘要】基層數字形式主義是信息技術進入基層治理場域后出現的負面現象，其本質是傳統形式主義的一種衍生，不僅使治理效能大打折扣，而且容易形成更大的行政負擔，對此需要從調和治理實踐中組織內部固有的矛盾、推進技術與組織制度的協調、優化基層考核方式等方面打破基層數字形式主義的藩籬，更好地推進基層治理現代化。

【關鍵詞】數字形式主義 基層治理

基層干部 治理效能

【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

當前全黨上下正在開展深入貫徹中央八項規定精神學習教育。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨的作風建設，從制定實施中央八項規定開局破題，堅持以徹底的自我革命精神糾治“四風”，解決了新形勢下作風建設抓什么、怎么抓的問題。同時我們也要清醒地看到，作風建設永遠在路上，不可能一蹴而就。近年來，以大數據、區塊鏈以及人工智能等為代表的新一代信息技術不斷進入國家治理領域，“互聯網+政務服務”成為技術賦能的重要展現，數字技術為重塑傳統治理能力、建設現代化治理體系提供了新的選擇路徑，但與此相伴而生的數字形式主義也隨之涌現。當前，一些地方仍存在數字形式主義，擾亂基層政治生態。基層數字形式主義是傳統形式主義的一種衍生，這一現象更多在技術進入基層治理場域之后出現，但其實質仍然是組織內部目標替代而導致的治理形式與治理目標的分離。基層數字形式主義使數字治理的過程更加表象化，如一些種類繁多卻又重疊難用的政務APP，一些紛繁復雜但實際效用微弱的政務網站以及令人眼花繚亂的工作群聊等，不僅增加了基層治理的運作成本，而且給公眾制造了額外的行政負擔。

中央網絡安全與信息化委員會2023年12月印發《關于防治“指尖上的形式主義”的若干意見》指出“指尖上的形式主義”是形式主義問題在數字化背景下的變異翻新，防治“指尖上的形式主義”，事關黨的形象，事關人心向背，事關國家治理體系和治理能力現代化，對于推進黨風政風社會風氣向上向好具有重要意義。

基層數字形式主義的表征與危害

“形式”是行政工作的具體表現方式，如會議、文件、檔案、程序規章、量化標準等，以及任何作為特定功能之載體的工作方式。形式本身是組織體系運作依賴的核心要素，尤其是對于追求理性化、非人格化、規則化等特質的組織架構而言，因而形式本身并不一定與目標相分離，且在很大程度上，形式是實現目的的重要方法。但形式主義一般指向了行政過程中各種形式與目的存在偏離的現象。與此同時，數字技術作為一種新興要素進入治理場域，使基層形式主義呈現新的表征，這些現象不僅使治理效能大打折扣，而且容易形成更大的行政負擔，因而需要識別基層數字形式主義的特征并認識到其產生的負面影響。

首先，一些數字基礎設施相互重疊且破碎，數字效能低下且空轉，信息技術嵌入基層治理的技術載體淪為擺設。從數字技術嵌入基層治理所需的技術載體來看，一方面，一些地方的數字中臺、電子仿真模擬與決策系統、政務網站及政務APP等數字應用程序存在與實踐的治理需求不相符合，與已有政務程序的功能疊加，無法與其他相關業務功能部門實現互聯共通，已建成運用的數字平臺在實際運行與公眾的使用習慣不契合，無法提供良好的用戶體驗等情況，因而，若一味追求技術本身的數字化平臺建設項目的頻繁上馬，最終容易淪為擺設。如某鎮人民政府網站在顯眼位置設置了“最新公告”欄目，然而該欄僅有兩條更新，且最新一條是多年前發布的內容，如此一來，形式化成空殼，與現實的治理目標相去甚遠。另一方面，數字技術進入基層治理，數據流狀態的信息是治理的軟載體，只有實現基層數據的準確收集與科學處理，才能保證決策質量，但在這一過程中，海量卻無效的信息涌入，甚至出現一些“偽數據”，低質量且難以互通的信息阻塞，都讓“數字”成為基層治理過程中無效空轉的存在，不僅難以完成技術賦能的目標，相反還帶來了“技術負能”的結果。

其次，一些地方數字化行政方式泛化，過程管理過度痕跡化，導致文書信息冗余，基層干部持續超負荷運轉。從數字技術嵌入基層治理所具備的工具特質來看，數字技術嫁接到傳統文書行政的政令轉達模式之中，但對后者并未自動實現一種替代和升華，更多表現為重疊和再衍生。一方面，傳統的以文件指導政策目標、以會議落實執行任務的信息傳遞方式搬到線上工作群中，這不僅形成了線上和線下信息傳達的重疊，還存在多種線上信息平臺之間運用的重疊，海量的行政指令涌現到基層工作人員的面前，如在一些地方“一個項目、一次會議、一次活動、一次培訓建一個群的情況十分普遍”。另一方面，信息技術直觀上具有的便捷性與可視化的特點使其成為任務考核的重要手段，導致基層治理可能面臨著紛繁復雜的網絡表格填寫任務，如應上級要求一名社區干部日常需要填寫的網絡信息平臺多達40多個，涵蓋黨員管理、大聯動平臺、財務管理、社區云、垃圾分類、安全排查等。而在這種情況下，基層實際的治理效果變成了單一的數據化狀態，考核檢查變成了數據材料呈現，“補材料”甚至可能替代治理實踐。

最后，數字技術扭曲組織注意力，形成新的目標替代，使一些地方的基層行政陷入無效內卷，擾亂基層政治生態。基層數字治理出現主動加碼或消極避責的數字形式主義現象。一方面，數字技術在基層治理中的狀態成為重要的績效表現，這進而誘發一些基層干部在任務分配的過程中出現層層主動加碼以獲取上級更多注意力的動機，單純對數字化績效的追求可能超過其實際的治理所需，引發數字冗余。具體來看，如某縣醫保局為表現組織人員理論學習的積極性，在某App中搞積分排名，并通報約談未滿足要求的干部。除此之外，一些地方頻繁出現線上“評優評先”等網絡投票活動，獲取點贊數據量被當作日常任務執行，某些部門為在競爭中獲得更高的票數，利用組織優勢進行任務攤派，完全違背樹立先進典型的初衷。另一方面，為應對上級部門的考核，數字化加重了“過度留痕”的傾向。在個別地區的基層單位工作微信群和政務辦公群成為“曬調研走訪里程”“曬擺拍”“曬加班”的 “秀場”，基層干部在走訪入戶結束后，仍要填寫相關表格及上傳拍照來完成“電子臺賬”，所以標準化的流程替代實際自主治理的需求，“處處數字留痕”變成基層應對考核的主方式，從而走向形式主義。

基層數字形式主義導致治理形式偏離治理目標，使得基層治理實踐活動脫離為人民服務的根本性要求，更多變成了“唯成績論”的虛假績效。一些地方的基層政府雖然整日忙碌但實事卻沒干幾件，不僅與技術賦能的目標背道而馳，而且消解了基層干部自主性意愿，嚴重損害基層政府形象，背離了推進基層治理現代化的初衷。

基層數字形式主義的成因

基層數字形式主義現象的實質是形式主義的一種衍生，因而探尋基層數字形式主義的成因，在根本上需回到對傳統形式主義的分析。不過，需要注意的是，新興的信息技術進入治理場域不單是工具性的存在，其嵌入組織體系之中并與之展開互構，這一過程放大了某些已有的問題，并創造了新的形式主義，最終使形式主義在治理實踐過程中表現為數字化的形式主義。

一方面，基層處于行政劃分的末端，其不僅面臨著多頭管理的壓力，而且面對著事權與財權上的不匹配，使一些基層易呈現“全能”但“無能”的矛盾狀態。盡管各地都在積極推進基層減負工作，但由于基層社會治理中條塊分割、分而治之的固有模式，一些措施較難落到實處。具體而言，廣義的“條條”是指職能相似的不同政府層級的職能部門上下所聯成的一條線，即所謂的“上面千條線”，其強調自上而下的政令統一，“塊塊”是一種面狀的綜合性概念，各職能部門“交織成線”最終“連線成面”，其強調職能部門間的協作與配合，在一些地區“條條與塊塊”既相互合作又存在一定的矛盾。另一方面，在基層治理實踐的具體運作過程中，政令傳達以任務劃撥的方式被層層分攤，監督考核成為成果驗收最主要的手段，由于信息在上下級政府間不一致的現象以及上級政府受到有限注意力的約束，可量化的指標成為上級政府監督考察的主要選擇，但這一方式與情景化且復雜的治理實踐存在著不契合，從而呈現手段對目的的替代，引發基層形式主義。

基層數字形式主義的產生實質上是組織在實現既定目標的過程中工具理性偏離價值理性的表現，數字技術進入治理場域并沒有完全緩和一些基層所面臨的擠壓性困境，甚至加劇了已有的沖突，引發更甚的基層數字形式主義。

一是信息技術未能有效融入組織而實現更有效的合作，部門間面臨數字協同難題。部分地區的數字平臺、政務網站及政務APP等以不同組織主體為依托不斷涌現，無效僵化的技術載體以及海量分離的數據信息都使得數字化成無實際意義的形式，難以發揮真實的效用。從根本上來看，正是由于信息技術在治理實踐中的運用仍舊依靠著不同部門主體而展開，導致出現程式化運作的狀態，同時，各類數字平臺構成碎片化結構狀態，進而無法滿足自身互聯互通運作邏輯的需求。

二是信息技術成為政府組織內部監督考察所運用的新型工具，一些冗余的數字匯成更加繁雜但無益的文書行政。在工具理性的影響下，新一代信息技術具有的清晰、準確及可視化等特點在一定程度上可以幫助政策目標能得到嚴格有效的執行，因而，政策文件和會議宣傳再次被搬上各種技術平臺，紛繁復雜的數字化臺賬也成為新型的文書行政方式被創造出來，線下與線上行政日常的疊加使得基層治理過程陷入更繁重的數字化文山會海，難以掙脫形式主義的捆綁。

三是信息技術導致數字變成最終目的而隱藏真實的治理需求。一方面，當信息技術被廣泛接納進入政府組織體系之后，一些地方的政策指令的下達變成“數字打包”，基層重新被當作數字任務的分攤對象，層層的“任務分包”與“任務驗收”將注意力集中在可視化的數字計量之上，那么個別受到縱向壓力與橫向競爭的基層政府，或積極打造數字亮點政績進入晉升錦標賽的比拼之中，或被動制造各式各樣的數字化材料應對檢查。數字技術的特點同樣為基層政府的上述行為帶來更大程度上的便利性和正義性，數字化手段使治理活動更容易走過場，如“一拍了事”“照過即做過”的現象，以及認為只要能夠實現數字結果上的良好呈現，便滿足了組織監督考核的任務所需，這也使得形式主義愈加泛濫。另一方面，一些地區運用信息技術制造出一整套更加清晰可操作的計量化氛圍，但卻容易忽視“瞄準偏差”和“無法看見”的問題。技術化的簡約原則與基層治理的復雜狀態存在著天然的差異，必然會出現看似精準實則偏差的現象。數字的特性加劇了社會化場景中“什么能被看見”與“什么不能被看見”之間的鴻溝，導致組織內的注意力在可視化的任務中過度集聚甚至被浪費，進而使得更多難以量化的治理需求被忽視。

基層數字形式主義的治理對策

應對信息技術在基層治理過程中產生的形式主義，首先需要進一步調和治理實踐中組織內部固有的矛盾，其次需要增強政府對信息技術的運用的能力，推進技術與組織及制度間的融合，最后需要加強對政府工作人員的培養，具體而言，可從以下方面展開。

一是加大對數字平臺建設上線審批、建設進展及運用狀況的考察，從源頭減少“僵尸平臺”的存在。首先，立項和上線是防范數字形式主義的兩個關鍵環節，由于數字建設容易成為績效追求的目標，故而在各類數字平臺申請立項審批的過程中，需要對其需求的必要性、運作的可行性、與臨近職能部門間協作的流通性、數據平臺的內測等進行詳細的審查和評估，阻止不必要的技術載體上線，在數字化建設的起始段便直接切斷其發展出數字形式主義的可能性。其次，對已存在的數字平臺的運作情況進行實質性的評估，對公眾應用程度低以及操作滿意度低的數字化平臺要敢于叫停，切實推進退出機制。

二是推進數字平臺的數據流通，破解數據孤島，使數字治理真正發揮賦能的效用。建設互聯互通的高效數據平臺需要打破各部門各層級因分工而形成的壁壘，實現數據信息跨部門跨層級的共享共用，這不僅要求合并重疊的政府數字平臺，而且要求打開職能部門之間的界限并實現對數據運用的授權，匯聚形成以數據為核心的協作型治理模式。技術與組織的深入融合有助于減少數據在組織內無效堆積耗散，從而激活數據的效能，這也更有利于減輕基層政府工作人員面臨的重復填報等不必要的負擔，同時更好地實現“數據跑腿代替群眾跑腿”的治理目標，化解部分基層數字形式主義的問題。

三是優化對基層政府工作人員的考核方法，建立良性的容錯糾錯機制，激發基層工作人員的積極性和創造性。首先，需厘清工作重點，處理好基層政府面臨的“權責利”不匹配的矛盾，客觀上減少對基層政府事權下壓的境況。其次，優化對基層的監督考核指標，剔除其中內容重復不具體的部分，同時對數字化的量化考核指標的納入要十分慎重，需結合實際治理活動進行仔細甄別，塑造重實際績效而非數字結果，重過程操作而非表面程序的多元化考核評價機制。最后，不斷完善容錯糾錯機制，化解部分地區對基層強負向激勵的困境，釋放基層工作人員的活力，使其從事無巨細的電子臺賬和補填材料中解放出來，從而擁有更多的時間與精力投入到具體的治理實踐中去，以更好地完成治理目標。

四是教育引導基層政府工作人員樹立正確的政績觀、事業觀。無論信息技術具有多大的運用潛能，既定的任務目標仍需依賴組織內部的人員來完成，基層政府工作人員本身的意識偏好和行為選擇從根本上決定著政策在執行末端的樣式。政府的工作任務均是為了回應公眾提出的訴求，解決公眾面臨的困難，使公眾擁有更強的生活幸福感和獲得感，關注公眾的需求是所有政府工作最終應該服務的目標，任何實現目標的手段和方式均不能偏離甚至將其替代，唯有樹立正確的政績觀、事業觀才能減少基層政府利用數字展開無效邀功和消極避責的行為，使形式與目的相吻合。

（作者為中山大學中國公共管理研究中心/政治與公共事務管理學院教授；中山大學政治與公共事務管理學院博士研究生王婷對本文亦有重要貢獻）

【注：本文系國家社科基金項目“社會組織黨建‘全覆蓋’后的引領機制優化研究”（項目編號：23BZZ068）階段性成果】

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責編/李一丹 美編/李祥峰

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