【摘要】在一些地區，基層負擔的剛性化、基層減負的懸浮化、基層反對的無力化，使得“誰來減”的主體不明顯、“減什么”的標準不統一、“減多少”的分量不好合算、“減多久”的期盼不好落地。一旦遭遇減負的整改困境、或者減負的結果使上級主管部門“增了負”，減負的進度就會變慢、效果就會兌水、程度就會大打折扣。基層干部是實現國家治理體系與治理能力現代化的挑擔人，減負問題具有緊迫性、長期性、艱巨性，既要實現“物理減負”“精神減負”，又要促成“服務增效”“實干成效”，持續增強基層治理的“組織力”“行動力”“向心力”。

【關鍵詞】形式主義 官僚主義 政績觀 文化慣性 技術異化

【中圖分類號】D261 【文獻標識碼】A

“上面千條線，下面一根針”，老百姓的柴米油鹽醋、生老病死都與置身第一線的基層干部的工作緊密相關。基層干部既要理清上面的“線”，又要粗略得當、主次有別的將這些線穿入基層這根“針”。黨中央清醒地認識到，絕不能讓基層過載成為進一步深化改革的“末梢堵”，連續6年專門部署整治形式主義為基層減負的重要工作。中央層面整治形式主義為基層減負專項工作機制辦公室調研組指出：“中央的減負號召在基層引起了強烈反響。不少地方按照中央要求，出臺了一系列切實管用的減負舉措，在一定程度上緩解了基層壓力。但總體而言，我們對減負工作所取得的成績‘不能高估’，這些成績‘離基層干部群眾的期盼還有距離’。”這需要我們久久為功，認清基層減負的“難處”與增負的“苦處”，在關鍵處糾治、于病根處發力，減出實效，增進實績。

基層減負“難處”的典型表現

形式主義為何生命力如此頑強？為何一些反形式主義的措施甚至也淪為形式主義？為何在一些地方“減負增能”異化為“增負減能”？這恰恰說明基層減負有“難處”。

談起基層減負“久攻不下”的原因，不少人認為表現在基層，根子還在上面，某些上級單位官僚主義的工作做派、精致利己式的工作思路是造成基層干部負擔過重、壓力過大的重要原因。習近平總書記指出：“形式主義實質是主觀主義、功利主義，根源是政績觀錯位、責任心缺失，用轟轟烈烈的形式代替了扎扎實實的落實，用光鮮亮麗的外表掩蓋了矛盾和問題。”從查處和通報的典型案例看，有的考核體系陷入唯心主義、主觀主義、繁瑣哲學、碎片化指標、數據造假，根子還在官本位思想嚴重、權力觀扭曲，一些人高高在上，做官當老爺的心思重。唯心主義、主觀主義、官僚主義違背了馬克思主義基本原理，使主觀認識脫離客觀實際，經常性片面化、靜止化、教條化、機械化應對基層業務，違背“重點論”和“兩點論”，只顧此不顧彼、撿了芝麻丟了西瓜。不愿意抓“重大問題”“重點問題”“頑瘴痼疾”“歷史遺留的老大難問題”“具有普遍性和制度性的問題”“涉及改革發展穩定的深層次關鍵性問題”。這正是一些干部不愿意撲下身子、沉到一線、深入調研的原因所在，無法認清事物的本質和規律，找不到破解難題的辦法和途徑，只能熱衷表面文章、走馬觀花、淺嘗輒止、以偏概全、以假亂真。

隨著技術變革，形式主義也花樣翻新。比如，“以形式主義反對形式主義”，大會不讓隨意開，就化整為零，要求基層群眾陪會的小會又多了起來；紅頭文件少了，白頭文件卻多了；蓋章的通知少了，口頭指示更頻繁了。過去轟轟烈烈層層陪同的大場面少了，小團隊又多了起來，一些基層干部即便分工明確，也還常常面臨分身乏術，調研考察團隊多到陪不過來。指尖上的形式主義、應用軟件上的打卡留痕、微信群里報到、政務APP的規定動作，逐漸加入到形式主義行列，導致基層新的“壓力山大”。盡管上級對報表、材料作出了減量化要求，但涉及到具體部門，一些單位對表格、材料的要求依然苛刻，對精細化、標準化表述，字體大小、行間距都有嚴格規定。進入人工智能時代，形式主義又有新招，將“工作干得好，不如材料寫得好”進一步引向深入，“鍵對鍵”的形式主義，可能要讓位于“屏對屏”的新的智能化的形式主義，制圖、制表，音頻視頻的形式主義難免會多起來。

形式主義能為少數人帶來“利益和好處”。正所謂“無利不起早”，有些基層工作人員之所以作風漂浮、工作不實，熱衷文山會海、表面文章，貪圖虛名、弄虛作假，根子還在為了個人的得名、得利、得閑，以別人的“疲勞軀”換自己的“舒適區”。自己不必舟車勞頓、風吹日曬，只要以表達代替行動、以手段代替結果、以喧鬧代替實務就能蒙混過關，完成工作。把口號喊得震天響，以提到、說到、寫到代替做到；以文件落實文件、會議落實會議，弄一些花拳繡腿、掛些牌子，做出空轉忙碌的假象。

基層超載之“苦處”的機理分析

減負的目的是刪繁就簡，清除干擾中心任務的“旁枝雜草”“腐草爛泥”，但經過制度化加持的基層業務，想減下來并不容易。盡管中央三令五申，地方政府也層層出臺減負政策及規定，但在一些單位基層干部輕裝上陣的輕松感并不明顯，減負增能還有待提升。“減負”，首先要搞清楚“減什么”。負擔就是指超越基層組織的財力，基層工作人員的權限、能力、健康作息與健康心理閾值的一種強制性壓力。

科學劃定責任與負擔的界限難度比較大：第一，要厘清基層負擔是否過度、過載的標準。也就是要確定基層人員工作時長的合理性、適度性有難度。第二，從精神健康角度審視過載的精神壓力是否超出健康心理承受范圍，這也往往因人而異。第三，財權與事權如何匹配也不好確定，有了“程序層面的權責匹配原則”不等于就能實現“效能層面的形實相符原則”，即完備規范的工作形式要符合實質性工作內容，并最終服務于基層治理效能提升，且檢驗的手段與效果也往往具有滯后性。

處于權力末端的基層干部權責失衡。基層負擔重是一個綜合性“痛點”“苦處”，責任越大被問責的風險就越高、任務重“身體負荷”就必然過載，留痕多虛風就會盛，在權責失衡的結構中基層干部有苦無處訴說，甚至有基層干部自嘲是“風箱里的老鼠——兩頭受氣”。這些讓基層干部越干越怕、越干越累、越干越浮的“負”，不僅透支他們的身體健康，還造成精神的迷茫。

權責不對等的壓力傳導到最基層的公務員，就再也不能繼續傳導下去，所有壓力在基層不斷聚集，基層之苦也不斷加劇。繁多的任務、經常性檢查、定期考核、迎來送往、決策下達、材料上交、日常管理、應急處置，讓本來就沒有多少自主空間的基層政府更是處于高速運轉狀態中，經常性陷入“力不從心”境地。這些基層的“小”干部，卻是身處社會治理“大平臺”第一線的責任人，他們守土有責、責任重大。外加基層工作合作性很強，也很難具體量化，個人的業績也只有在最后的總體工作成績中才能體現，很難分清楚個人貢獻大小，各種榮譽獎勵和物質獎勵大多歸集體。激勵難以個體化，但問責卻能精準找到個體，一旦有失誤，責任追查的板子一定會打到具體責任人的身上，這就使得本就處于權力末端的基層干部越發養成唯上唯權的不良風氣，不惜以無意義的“形式”之“苦”，戰戰兢兢地承載著權小責重的風險，他們內心的最后底線是苦點、累點都不怕，不出事就是最好的結果。

工資待遇升遷不理想。在基層治理中“小馬拉大車”的情況長期存在，因為“小馬”并不能選擇“拉不拉”“拉什么”“拉多少”“拉幾趟”。對基層政府及其工作人員監督的眼睛多、探頭多，而賦予基層政府的治理權限少、可以自主支配的治理資源少、街道鄉村自治的空間窄，表現為“創新擔當缺失”“能干事而不敢干事”的情況開始出現。特別是西部欠發達地區的一些鄉鎮公務員隊伍面臨更多苦處，工作條件苦、薪水低、工作壓力大、休息權得不到保障、晉升空間有限、前途不光明，明哲保身的“多干多錯、少干少錯、不干不錯”的工作心態也悄然流行開來。《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》指出：“深化干部人事制度改革，鮮明樹立選人用人正確導向，大力選拔政治過硬、敢于擔當、銳意改革、實績突出、清正廉潔的干部，著力解決干部亂作為、不作為、不敢為、不善為問題。”“強化人才激勵機制，堅持向用人主體授權、為人才松綁”，激勵干部開拓進取、干事創業，這是“健全干部待遇激勵保障制度體系”“完善公務員獎金制度”“做好平時激勵”“專項表彰獎勵”的重要信號與歷史契機。

基層干部的心理健康之苦。一些地區陷入僵化管控的“病態治理”怪圈，超載的常規性負荷，高強度的任務、高頻次的督查、高壓力的問責，使得基層干部神經緊繃、任務連軸轉，常常是“兩眼一睜忙到熄燈，兩眼一閉還要警惕”，以前總說“周末休息不保證”，現在是“周末保證無休息”。基層干部就像“擰緊了責任的‘發條’”，長此以往，基層干部的心理健康越發令人擔憂。習近平總書記反復強調要“關心關愛干部”“在心理上關懷”“關注干部身心健康”，聚焦基層干部心理刻不容緩。一些人因本領恐慌、經驗不足、自我調適能力不足、職業倦怠感引發情緒失衡，外加職業角色與公眾輿論從社會層面帶來壓力，“白+黑”的工作常態、無暇顧及子女教育與老人陪護，這些因素疊加在一起，給基層干部帶來更多的心理壓力和精神困擾。

基層減負深陷形式主義的癥結分析

“最后一公里”落實效果如何直接影響到全部征程的價值，基層的一些不起眼的“小堵點”往往是“減負”的關鍵。將上面的千頭萬緒有機嵌入基層政府的“針眼”是技術含量、情感當量、情緒分量都很重的工作。有些線頭“纏繞”、工作“堵點”、冗余“負擔”，基層政府知道而不能改，上級政府能改但不知道，這種“悖論”的背后藏著形式主義的慣性和官僚主義的劣根性，這也是一些地方“越減越重”的癥結所在。

政績觀錯位的病根難除。對于有些干部而言，減掉“私心雜念”，多些“實干”少些“虛功”、多些“實績”少些“痕跡”、多些“動力”少傳導一些“壓力”，并不是容易的事情。調門上的政績觀、表態上的忠誠度，都顯得聲情并茂、肝腦涂地，一旦面對事情，“推拖拉”“守攤兒”的“小九九”就暴露無疑，只想做守財利己的“算盤先生”，不愿做人民的“服務生”，身子進了新時代，服務意識、為民態度始終徘徊在自私的門檻處。墨守成規、不思進取，明知能力不足，卻不愿意學習提升，面臨新情況時往往心中無數、手中無招，只能憑經驗辦事情，手里那幾把刷子是“新三年，舊三年，湊合湊合又三年”，早已用禿了，一旦面對群眾的急難險重，只能拿以前的老一套來敷衍。

政績觀扭曲往往造成本末倒置、頭重腳輕、華而不實。有些領導干部將全心全意為人民服務的宗旨意識不斷虛化，將為自己謀利謀閑的追求不斷實質化，干工作不是想著為群眾謀福利，而是想著如何給自己謀實惠。工作不比業績，只比表面“亮點”；不比方法實效，只比口號調門；天天在磨刀，從不見砍柴。那些見效慢、打基礎、利長遠的潛績通通推給別人、壓給基層，那些長臉出彩、見效快、表面風光的業務來者不拒。對好辦的事、容易出政績的事、上電視露臉的事“搶著辦”，對難辦的事、有可能被追責的事、賣力不討好的事“拖著辦”，對前任的歷史遺留問題、搬開別人絆腳石的事、不能給自己加分的事“晾著辦”。熱衷造勢造景、求新求奇。甚至為了個人政績、選票和形象，隨意決策、隨便許愿。

基層自我加壓式減負。基層真實的治理圖景是缺經費、缺人手、缺權力、缺時間，“自我加壓”雖然犧牲的是時間與健康，但能換來經費、專項權力。屬地責任的無邊界性、壓力傳導的失衡性和治理資源的有限性，使得基層干部面對上級小心翼翼，總想以業務量“證明”自己，如果市里實行“每月一暗訪一通報、一季度一考評”，縣里就“每日一通報、每周一排序、每半月一評比、每月一獎懲”。面對有限的資源和上級政府在分配資源時的選擇性，為吸引上級的注意力，基層各部門必然會暗暗較勁，形成一種你追我趕的競爭態勢。特別是那些處在后備干部行列的部門領導，更是熱衷于自我加碼，甚至可能采取各種方式請求“加碼”。基層政府選擇主動“制造困難”的癥結就在于為了更多獲取資源、獲得認同、博得好感，展示自身的動員力和良好的執行力，釋放“能者恒能”“過載依然有余量”“強馬多吃草”信號，先人一步下出高于兄弟單位的“先手棋”，以形成資源汲取正效應、獲得提干栽培新機遇。

主動加碼，表面是多干事，實質上是要為擔責留下回旋的空間。一些人為了減少被問責的風險，在上級審查、調研前提前做好全面應對方案，不容許一個地方有瑕疵，即便是院子里的大白菜都要把品相不好看的菜幫子清理掉，只求看著整潔、白嫩、養眼。這種以“主動加碼”而成萬全之策的規避風險往往導致加碼的結果不是民生的改善，而是“造盆景”“堆新詞”“建樣本”“創示范”，以“數字出官”換取少數人的晉升機會。

技術異化與信息化堵點。“數字政務”“數字生產”“數字治理”“無紙辦公”是大勢所趨，“大數據管理”“智能化運作”“全過程監督”是治理變革的必然趨勢。但我們不能將技術異化、信息高度公路龜速化，造出新的電子官僚主義、數字形式主義。一些基層干部視領導滿意重于群眾滿意、數字好看高于業績好看、報表靚麗強于民生實績，隨意要求基層填表報數，這種技術異化、數據虛化害人害己。基層減負難的關鍵癥結在于一些人做形式主義減法的同時，又不斷在做所謂配套的實質性職責擴張的加法。在數字化治理中表現最為明顯，工作從“紙上來”“鍵上來”“網上來”“群里來”，但結果不能是“紙上去”“鍵上去”“網上去”“群里去”，一切要立足于民生需要、百姓冷暖、人民的急難愁盼。當前一些政務APP的用戶思維貫徹不徹底，“用戶第一、內容為王、服務至上”的理念貫徹不到位，提升減負工作的精準化、科學化水平的作用不明顯。面對繁重的、多頭的、重復的、瑣碎的報表要求，“云”能擔住，但人擔不住，“APP”能扛得住，但人扛不住。必須把減負與數字化改革相結合，破除“信息壁壘”，推進“多表合一”，實現數字有效賦能、智能集成、多方協同、整體化數治。

“善除害者察其本，善理疾者絕其源。”全黨上下必須深挖減負根源，實施標本兼治、源頭治理，堅決防止減負的反彈回潮、卷土重來。路越長，越要有戰略定力；事越難，越要真抓實干。基層千頭萬緒的事，說到底是千家萬戶的民生事，基層干部是進一步深化改革，實現國家治理體系與治理能力現代化的挑擔人，減負問題具有緊迫性、長期性、艱巨性、綜合性，我們既要實現“物理減負”“精神減負”，又要促成“服務增效”“實干成效”，減會議、減文件、減陪同、減督查、減考核、減流程、減群組，持續增強基層治理的“組織力”“行動力”“支撐力”“向心力”。

（作者為中國社會科學院馬克思主義研究院意識形態與社會思潮研究室主任、研究員）

【注：本文系中國社會科學院重大國情調研項目“縣域基本公共服務均等化滿意度調研”（項目編號：GQZD2022014）階段性成果】

【參考文獻】

①中央層面整治形式主義為基層減負專項工作機制辦公室調研組：《推動解決形式主義突出問題為基層減負貫徹落實情況調研報告》，《秘書工作》，2019年第9期。

②馮源：《基層減負難在何處？——基于行政發包制的視角》，《湖南行政學院學報》，2024年第4期。

③《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》，北京：人民出版社，2024年。

④劉鑫：《基層青年干部心理健康狀況與心理疏導》，《黨政干部論壇》，2024年第3期。

責編/孫垚 美編/李祥峰

聲明：本文為人民論壇雜志社原創內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。