【摘要】黨的十八大以來，黨中央高度重視官僚主義和形式主義問題，并持續推動基層減負工作。克服官僚主義和形式主義不僅是全面深化改革的制度保障，而且是國家治理現代化的基本要求。在新的時代背景下，中央在解決官僚主義和形式主義上，除要求加強思想教育、紀律學習和制度建設之外，還選擇基層減負作為突破口。為基層減負表面上看是在解決基層問題，實際是通過為基層減負來破解系統性問題。
【關鍵詞】基層減負 賦能 工作動力 機制創新 【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A
中國共產黨始終把堅決反對和克服形式主義、官僚主義作為重要任務，走出了一條具有中國特色的國家治理現代化之路。反對形式主義和官僚主義，是不斷推進“自我革命”的重要實踐。當前，正在實施的基層減負工作構成克服形式主義和官僚主義的突破口。
國家治理現代化進程中的基層減負
黨在不同時期都嚴肅地開展了反對官僚主義和形式主義的工作。改革開放初期，鄧小平同志從推進四個現代化的高度分析反對官僚主義和形式主義的意義，他指出：“官僚主義是小生產的產物，同社會化的大生產是根本不相容的。要搞四個現代化，把社會主義經濟全面地轉到大生產的技術基礎上來，非克服官僚主義這個禍害不可。”黨的十八大以來，黨中央高度重視官僚主義和形式主義問題，并持續推動基層減負工作。2013年，習近平總書記在十二屆全國人大第一次會議上的講話中指出：“堅決反對形式主義、官僚主義，堅決反對享樂主義、奢靡之風，堅決同一切消極腐敗現象作斗爭，永葆共產黨人政治本色，矢志不移為黨和人民事業而奮斗。”①2017年，習近平總書記在主持召開中央政治局民主生活會的講話中提出“中央政治局的同志不僅要帶頭不搞形式主義、官僚主義，而且要同形式主義、官僚主義的種種表現進行堅決斗爭”。②針對基層干部負擔重的問題，2019年中共中央辦公廳印發了《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，并將當年確定為“基層減負年”。黨的二十大報告指出“一些地方和部門形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風屢禁不止”，黨的二十屆三中全會提出“健全為基層減負長效機制”。2024年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《整治形式主義為基層減負若干規定》，“首次以黨內法規形式制定出臺為基層減負的制度規范”。③
當前我國進入全面深化改革階段，順利實現中國式現代化目標，推進國家治理體系和治理能力現代化，必須破除形式主義和官僚主義問題。一方面，克服官僚主義和形式主義是全面深化改革的制度保障。黨的十八大作出了全面深化改革的戰略部署，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，黨的十九大明確中國特色社會主義進入新時代，黨的二十大提出“從現在起，中國共產黨的中心任務就是團結帶領全國各族人民全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”，黨的二十屆三中全會明確了“進一步全面深化改革、推進中國式現代化的重大意義和總體要求”。全面深化改革涵蓋經濟、社會、治理、民生、安全等各個方面，落實全面深化改革任務涉及各領域的制度改革和政策調整，各級政府和黨員干部在執行改革任務的過程中，能否發揮積極性、主動性和敢于擔當精神是決定全面深化改革成效的關鍵。通過反對官僚主義和形式主義來破除組織內生弊病，降低組織運行成本，在各個層級和領域形成“簡約高效”的組織運行模式和組織氛圍，構成落實全面深化改革任務的制度基礎。只有在克服了官僚主義和形式主義的制度條件下，才能夠形成有效的市場制度、良好的政商關系、富有活力的社會體系和支持全面創新的政策環境。
另一方面，克服形式主義和官僚主義是國家治理現代化的基本要求。良好的制度是支持全社會發展的“公共品”，進一步全面深化改革的總目標包括“繼續完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”④，“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現”。官僚主義和形式主義是對國家制度和國家治理能力的最大損害，其影響制度運行效率、損害政府的公信力，造成制度運行成本高昂。國家治理能力是“運用國家制度管理社會各方面事務的能力”，經過不斷探索和改革，當國家在政治、經濟、社會、文化等各個方面構建起制度體系之后，要靠各級執行、保障和貫徹，如果各級組織陷入官僚主義和形式主義，則任何制度都不僅不能轉化為治理效能，反而會出現制度越健全而程序越繁瑣、障礙越多的負面后果。在黨的統一領導下，各級政府在規劃、支持和引導社會發展的治理行動中，彰顯了中國特色社會主義制度優勢，同時在某些地區也可能因為各種“魔鬼在細節”的官僚主義和形式主義所拖累，使得制度優勢得不到發揮。
基層減負的目標所指
良好的作風才能保障工作成效，克服官僚主義和形式主義屬于改進各級作風的常態化要求。在具體實施上，由于不同時期官僚主義和形式主義發生的條件不同，破除官僚主義和形式主義還需要結合實際情況并找到具體辦法。在新的時代背景下，中央在解決官僚主義和形式主義上，除要求加強思想教育、紀律學習和制度建設之外，還選擇基層減負作為突破口。為基層減負表面上看是在解決基層問題，實際是通過為基層減負來破解系統性問題。
其一，自上而下的任務和壓力是基層負擔來源。在政治權力統一的前提下，我國通過行政分級來解決不同事務，具有行政分權的特點，如央地關系在不同時期發生變化。近年來，在落實全面深化改革任務的背景下，不同部門強化了自上而下的管理和監督。以鄉村工作為例，國家相續推進脫貧攻堅和鄉村全面振興，各個涉農部門出臺很多惠農政策，各級政府投入大量惠農資金。惠農政策實施和惠農資金下鄉，帶來了管理、考核、督查和問責下鄉，改變了鄉村治理過程，使得一些基層工作越來越以回應上級要求為主。各個部門制定的政策針對的是全國情況，地方政府需要將這些統一政策轉化為本地做法才能夠執行，各個部門為了防止基層應付，在允許“因地制宜”和要求精準執行之間優先選擇了后者。各地對于適用本地情況的政策要求采取不折不扣地執行，而對于需要變通的部分，需要向上級論證“因地制宜”的必要性，并且提供過程合理和結果有效的證明。在執行政策時，部門越強勢，對下級要求越高，基層的負擔就越重。當下基層負擔加重與部門工作要求提高有關。
其二，為基層減負可產生倒逼機制。2019年印發的《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》和2024年印發的《整治形式主義為基層減負若干規定》，指出了基層負擔重的許多表現，包括“層層發文”“層層開會”、督查問責泛化、考核方式不合理、指尖上的形式主義、向基層借調干部等。這些基層負擔背后是上級部門的官僚主義和形式主義。中央以及有關部門就減輕基層負擔提出了量化要求，不僅要起到治標的作用，而且還要形成反對形式主義的整體工作氛圍。觀察發現，部分地區基層干部在做形式化工作時明知沒有意義卻不得不做，原因是在面對不合理要求時，用形式主義去應付工作反而變成了回應問題成本最低的辦法。很多時候，解決形式主義不能從直接行為人那里入手，而是要從形式主義的來源入手。中央狠抓基層減負，針對的是造成基層負擔的官僚主義和形式主義，是要倒逼政策制定部門、過程監督部門、結果考核部門改進工作作風，要求這些部門更科學地制定政策而不是隨意下命令，要求考核方式更科學而不是用指標代替目標，要求將督查問責變成工作促進而不是向基層甩鍋。
其三，為基層減負具有全領域性。凡是與群眾打交道和與社會直接接觸的部門、單位和組織，都屬于基層，包括鄉村干部、市容市貌管理者、一線民警、各種群團組織，甚至包括與病人打交道的公立醫院醫生和與學生及家長廣泛接觸的學校教師。基層屬于國家治理體系的“最后一公里”，是行政和管理體系中的末梢單元，同時也是連接群眾與正式組織的中間橋梁，官僚主義和形式主義向基層轉嫁的壓力，讓一線人員的工作熱情透支，會造成基層工作缺乏活力，這最終會損害國家的治理能力。因此，為基層減負不僅僅是要解決基層所面臨的具體問題，而是要減少國家治理體系運行中的各種摩擦，提升國家治理效能。目前基層負擔不僅存在于基層政府部門中，而且還存在于基層各個領域，為基層減負屬于關系全局的基礎性工作。
基層減負的實踐辦法
破解官僚主義和形式主義不僅要有工作決心，而且要方法有效，中央選擇將基層減負作為突破口。觀察來看，新時期的基層減負的工作具有以下四方面的特點。
第一，高位推動加基層突破的辦法。官僚主義和形式主義在干部個人身上表現為思想認識和工作作風問題，放在組織運轉中看，每個工作人員又是組織系統中的一個環節，個體的消極行為積累會導致整個組織的運轉無效。官僚主義很多時候表現為部門主義，是部門利益對全局利益的損害，除了部門攬權和卸責之外，還存在部門業務工作單兵突進的問題，部門將常規性工作變成中心工作，使得局部工作消耗過多資源，也會造成形式主義。在政策執行和工作開展中，存在上級、中層和基層的三層互動，上級進行決策，中層要完成政策操作，基層負責落實和執行，每一級的出發點存在差異。當前基層負擔重與中間層級工作方式不當有關，在鄉村治理領域表現為部分地區的相關部門沒有真正做好涉農業務工作，既沒有深入了解基層情況以便為上級決策提供專業化的情況參考，也沒有為下級如何執行國家政策提供技術支持，機械地傳達上級意見，用考核替代業務指導，從業務部門蛻變為權力部門，這便喪失了最初設立這些專業部門的初衷。如果離開專業部門的業務職能發揮，整個行政體系就剩下了上下級之間的命令下達與執行，以及不同部門之間的橫向扯皮，缺乏科學決策和分工協作，整個組織將變得無效。由高位推動的基層減負，是上級與基層聯合起來對中間層級提出工作要求，通過重點解決部門主義問題來優化整個系統運作。
第二，采取“小切口”與抓負面典型的做法。官僚主義和形式主義有很多表現，有些是直接行為，還有很多隱性做法。一段時期，某些部門存在著“門難進、臉難看、事難辦”的問題，經過整治之后，有些部門變成了“門好進、臉好看”但是辦事沒有效率，形式主義變得更加精致。所以，治理形式主義要治標更要治本。問題是，形式主義背后的官僚主義不一定會直接顯現出來，某些做法被打擊之后還會重新冒頭。中央選擇從基層減負入手，在破解形式主義問題上采取了迂回策略，即直接從形式主義的最基層后果入手。中央辦公廳負責人就《整治形式主義為基層減負若干規定》答記者問時指出，具體工作方法包括“以為基層減負為落腳點，回應基層干部群眾關切與期盼，聚焦‘小切口’設定‘硬約束’，注重細化實化措施要求，堅持定性定量相結合，壓縮工作模糊空間地帶，建立清晰明確的制度規范，推動整治工作在制度軌道上規范化運行”。近年來，中央紀委國家監委定期公開通報各種形式主義、官僚主義和加重基層負擔的典型案例，成為反對官僚主義和形式主義的有效工作方法。中央紀委國家監委通報的每一個案例，都構成各級工作的嚴厲警示，通過解決一個問題來形成規矩和解決一類問題。這種“小切口”做法，不同于一陣風的工作方式，破解官僚主義和形式主義是當前階段關涉全局的“中心工作”，“小切口”背后包含了常抓不懈的工作要求，顯示中央在解決這一問題上的重大決心。
第三，落實從群眾中來到群眾中去的工作要求。形式主義和官僚主義的另外一個表現是主觀主義，即有些部門在制定政策和開展工作過程中缺乏實事求是精神，在缺乏對實際情況充分了解的基礎上就貿然決策。以鄉村工作為例，當前涉農政策以支農惠農為內容，在推進鄉村全面振興的背景下，絕大部分鄉村工作都是服務農民、支持農業和建設鄉村的。然而，在這種惠農性質的鄉村工作中，卻出現了一些“好事辦不好”的現象，還有很多目的是改善農民生產生活條件的工作，卻引起群眾的反感，比如一些地區強制推行廁所改造。國家出臺的惠農政策，要通過實地轉化，才能變成對農民的動員，才能夠將民生工程變成民心工程。但是，一些地方在實踐中僅僅帶著“為農民好”的樸素想法就開始執行政策，既缺乏對當地情況的熟悉，也缺乏對群眾的了解，不知道群眾的真實需求是什么，最后要么是變成“政府干、農民看”，要么是將民生工程變成了“傷心工程”。各級制定政策，不僅要做到“回到群眾中去”，而且還要做到意見、決策和實施方法“從群眾中來”。有了“從群眾中來”，才能夠進一步“到群眾中去”，先向群眾學習，再去引導群眾，群眾是主體，各級干部沉下去積極向群眾學習請教是開展工作的前提。如果不到群眾去，覺得比群眾高明，必然出現主觀主義和官僚主義。2023年中共中央辦公廳印發的《關于在全黨大興調查研究的工作方案》指出，“調查研究是獲得真知灼見的源頭活水，是做好工作的基本功”。通過調查研究回到群眾中去，從實踐中提升認識，解決主觀主義問題。只有解決了主觀主義問題，才能習得好的工作方法。
第四，防止為基層減負本身又變成形式主義。形式主義和官僚主義都具有頑固性，《整治形式主義為基層減負若干規定》在提出工作要求之后，規定了為基層減負中的若干方面，包括“切實精簡文件”“嚴格精簡會議”“統籌規范督查檢查考核”“規范借調干部”“規范政務移動互聯網應用程序管理”“規范明晰基層權責”“規范創建示范和達標活動”，所涉及的都是基層負擔“重災區”。在此基礎上要求各級各部門要對照相關規定要求進行突出問題整改，并建立相關約束機制。破解官僚主義和形式主義是一項長期工作，確保為基層減負的“小切口”能夠落到實處，是實現久久為功的關鍵。
（作者為武漢大學社會學院教授）
【注：本文系國家社科基金項目“數字技術融入鄉村‘三治’體系研究”（項目編號：22BSH146）的階段性成果】
【注釋】
①《十二屆全國人大一次會議在京閉幕 習近平發表重要講話》，《人民日報》，2013年3月18日。
②《中共中央政治局召開民主生活會 習近平主持并發表重要講話》，《人民日報》，2017年12月27日。
③《健全為基層減負長效機制 以作風建設保障改革促進發展》，《人民日報》，2024年8月20日。
④《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》，《人民日報》，2024年7月22日。
責編/李丹妮 美編/李祥峰
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