【摘要】促進高質量充分就業，是新時代新征程就業工作的新定位、新使命。高質量充分就業的實現依賴于需求創造、供給升級和匹配優化三條路徑的協同作用，這些路徑受制于不同政策實踐，其就業促進作用的有效發揮離不開政策主體間基于就業優先實現目標協同、主體協同、工具協同和過程協同。盡管將就業工作擺在經濟社會發展和宏觀政策的優先位置已成為普遍的政策共識，但政策實踐中仍存在協同不足，甚至出現“合成謬誤”和治理碎片化等問題。需轉變治理理念、改革和優化治理體系、提升治理能力，并在明確不同就業促進路徑政策協同的目標和側重點基礎上，從人力資源需求、供給和供需對接端協同發力，不斷完善基于就業優先的政策協同。

【關鍵詞】高質量充分就業 政策協同 就業促進路徑 治理體系

【中圖分類號】F249.2 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.06.007

【作者簡介】方長春，南京大學社會學系主任、教授、博導，南京大學就業質量研究中心主任。研究方向為社會分層與流動、勞動就業、社會治理。主要著作有《地位差異及其再生產：轉型中國社會分層過程研究》、《“第三類勞動”及其權益保障：問題與挑戰》（論文）、《去技能化與再技能化：新就業形態與青年職業發展》（論文）等。

就業是最基本的民生，事關人民群眾切身利益，事關經濟社會健康發展，事關國家長治久安。“促進高質量充分就業，是新時代新征程就業工作的新定位、新使命。”[1]黨的二十大報告指出，要“強化就業優先政策，健全就業促進機制，促進高質量充分就業”。2024年9月15日，《中共中央 國務院關于實施就業優先戰略促進高質量充分就業的意見》再次強調，要把高質量充分就業作為經濟社會發展優先目標。

當前，我國就業形勢總體穩中向好，但在經濟下行壓力不減、國內外環境復雜多變的背景下，就業領域仍面臨著總量壓力不減、結構性矛盾較為突出、就業質量亟待提升等挑戰。高質量充分就業，必須從人力資源需求端、供給端及供需對接端協同發力。要充分激發這三個層面因素對就業的積極作用，離不開基于就業優先戰略的政策協同與部門聯動，而這種協同與聯動又與治理理念的轉變、治理體系的改革和優化等密切相關。

就業促進路徑及政策協同必要性

習近平總書記指出：“在宏觀層面，高質量充分就業主要包括就業機會充分、就業環境公平、就業結構優化、人崗匹配高效、勞動關系和諧等；在微觀層面，高質量充分就業主要表現為勞動者不僅有活干，而且工作穩定、收入合理、保障可靠、職業安全等。”[2]

無論是從宏觀層面還是從微觀層面來看，高質量充分就業的實現，本質上是“需求創造—供給升級—匹配優化”三條路徑共同作用的結果。這三條路徑分別對應了勞動力市場供需兩端及供需對接端。需求創造的核心在于通過在經濟社會發展諸領域構建就業友好型發展方式，增加就業崗位、優化崗位結構、提升崗位質量；供給升級的核心在于塑造素質優良、總量充裕、結構優化、分布合理的現代化人力資源；而匹配優化的核心則在于協調市場、政府和社會三方力量，充分發揮“有效市場”、“有為政府”和“有善社會”的協同作用，以提高人力資源配置效率和經濟社會效益。這三條路徑的推進受制于差異性的政策，其對就業促進作用的有效發揮離不開不同主體間的政策協同，亟須不同部門協同聯動，以發揮其就業促進作用。

在需求創造方面，就業崗位的擴容和提質是高質量充分就業的基礎。這一過程受經濟增長及其結構變化的影響較大。經濟增長的周期性波動、產業結構的轉型升級、社會總投資規模及其構成、技術發展與運用，以及數字經濟的興起等因素，均會對勞動力需求產生重要影響。然而，經濟的增長并不必然帶來就業崗位數量的增加和質量的提升。“奧肯定律”之“中國悖論”，[3]即“高增長與低就業”并存的現象[4]依然不容忽視。此外，雖然技術進步創造了新的就業機會，尤其是人工智能、信息技術及數字經濟的發展為就業注入新活力，但也可能引發技術性失業，從而加劇勞動力市場的結構性矛盾。經濟增長、技術進步和新經濟的發展等能否帶來積極的就業促進效應，關鍵在于相關領域的政策能否以就業優先為導向，與就業政策形成協同機制。

在供給升級方面，提升勞動者素質、優化人力資源結構，實現人口規模紅利向人口素質紅利轉變，不僅是經濟社會高質量發展的要求，也是緩解就業結構性矛盾的必要措施。中國龐大的人口規模為經濟社會發展提供了豐富的勞動力資源，高校畢業生規模的持續增加便是典型表現。2024年高校畢業生的規模達到1179萬，而2025屆高校畢業生的規模預計將突破1200萬。這一龐大的人力資源為中國經濟的高質量發展提供了重要支撐。然而，技能人才短缺問題與“過度教育”現象仍然存在，由此導致就業結構性矛盾日益突出。例如，由教育部、人力資源和社會保障部等多部門共同印發的《制造業人才發展規劃指南》顯示，我國制造業十大重點領域至2025年人才缺口將接近3000萬人。與此同時，仍有相當比例的高校畢業生面臨較大的就業壓力。因此，提升勞動者能力與素養、促進就業觀念的轉變、改革教育體系和人才培養模式、加強職業和技能培訓等，是在人力資源供給側促進高質量充分就業的必要措施。由于這些措施的落實受制于不同的政策主體，其正向疊加效應的發揮離不開政策協同和部門聯動。

高質量充分就業的實現，不僅依賴于充足的就業崗位和高質量的人力資源供給，還取決于供需兩端的有效對接與匹配優化。在這一過程中，市場機制（“有效市場”）和政府作用（“有為政府”）的協同聯動發揮著至關重要的作用。市場機制在人力資源配置中的作用的充分發揮依賴于人力資源行業的發展與成熟，而這離不開公共部門對人力資源行業的培育、引導和規范。此外，在發揮市場機制作用過程中，消除勞動力市場的城鄉、體制和地區分割對人力資源流動和配置的障礙，也離不開政府部門的規制。在發揮“有為政府”的作用時，特別是在對就業重點人群和困難人群的就業幫扶過程中，出于提升公共服務效率和效能的需要，以購買服務的方式發揮經營主體或社會主體的作用，同樣離不開多主體的政策協同與聯動。近年來，社會組織等非營利機構（“有善社會”）在就業促進中的補充作用日益顯現。如何提升“有善社會”的補充服務能力、提升其與政府和市場的協同效率等，本質上所涉及的也是主體間的政策協同。

政策協同不僅是有效發揮就業促進“三條路徑”作用的基礎，也是“構建就業友好型發展方式”的內在要求。習近平總書記在二十屆中共中央政治局第十四次集體學習時指出要“構建就業友好型發展方式”，對“就業優先政策”提出了新的、更高的要求。就業友好型發展方式的“發展”不只是經濟發展，還包括政治、文化、社會和生態文明的發展，以及中微觀層面多層次、多領域的發展。[5]宏觀層面的政策協同建基于中微觀層面的政策協同。因此，不僅要將就業問題置于宏觀政策層面，強化財稅、金融、產業、區域發展等領域政策出臺和實施的就業優先導向，還要基于就業友好型發展要求，強化中微觀層面具體政策措施的協同聯動。以財政政策為例，財政支出分散于經濟社會發展的各分支領域，財政支出能否對各領域的就業友好型發展起到引導乃至約束作用，最終所體現的正是財政政策與就業政策的協同性。

政策協同的要素構成

如前所述，有效發揮高質量充分就業的三條促進路徑的作用，離不開政策協同和部門聯動，而政策協同和部門聯動本身也是落實“就業優先”這一國家戰略的具體實踐。政策協同思想最早起源于物理學家哈肯（Hermann Haken）于1969年提出的協同論，隨后，在經濟合作與發展組織（OECD）的推動下，政策協同逐漸發展成較為系統的理論體系。[6]這一理論體系的核心觀點是，在公共政策的制定和實施過程中，多個政策主體通過協同合作，整合資源、協調行動，以解決跨界問題。[7]與政策協同相關聯的概念還包括政策整合、政策協調、政策銜接和政策合作等，這些概念的核心意涵都是指通過整合和協調，將不同領域或層級的政策有機結合，從而減少政策之間的沖突，解決政策碎片化問題，確保政策之間的連貫性和一致性。[8]通過有效的政策協同，可以充分發揮政策的組合優勢。[9]政策協同通常包括目標、主體、工具、過程等要素協同，基于就業優先的政策協同同樣離不開這些要素的協同作用。

基于就業優先的目標協同。目標協同指的是各領域的政策目標相互兼容，形成“共同價值框架”。[10]由于不同政策目標之間的沖突或“合成謬誤”可能會影響政策效力，目標協同便顯得尤為重要。自黨的十八大提出推動實現更高質量的就業，實施就業優先戰略和更加積極的就業政策以來，就業工作被擺在了我國經濟社會發展和宏觀政策的優先位置。因此，目標協同要求財政、貨幣、投資、消費、產業、區域等政策要以就業優先為導向，與就業政策實現協同聯動。例如，產業政策在扶持新興產業發展時，應充分考慮產業發展對就業的帶動作用，優先支持能夠創造更多就業機會的產業項目；財政政策在通過稅收優惠、補貼等手段，鼓勵企業擴大生產規模、增加就業崗位的同時，還應加大對勞動者職業技能培訓的投入，提高勞動者的就業能力。

基于就業優先的主體協同。主體協同強調不同主體之間的合作與信任，并基于特定目標建立責任共擔的協作網絡。[11]在政策制定和執行過程中，不同主體的協同能夠有效減少目標沖突，克服“治理碎片化”的問題。就促進高質量充分就業而言，主體協同首先表現為政府不同職能部門的協作。自2019年國務院設立“國務院就業工作領導小組”以來[12]，“就業工作領導小組”或類似機構成為各級政府貫徹就業優先政策的主體協同機制，其中涵蓋了人力資源和社會保障、財政、發展和改革委員會、工業和信息化、教育、公安、民政等多個政府職能部門，形成了一個跨部門協同體系。除了政府職能部門間的協同之外，主體協同還涉及政府、市場和社會之間的協同關系。這一類協同關系主要體現于就業服務過程中，如在促進“人崗匹配”過程中的“有效市場”、“有為政府”和“有善社會”的協作。此外，近年來為“穩就業”“保就業”而出臺的政策，如“穩崗補貼”、“穩崗返還”以及政策性金融支持等，所涉及的政企聯動本質上也是主體協同的一部分。

基于就業優先的工具協同。工具協同指的是為確保政策的有效實施并達到預期目標，達成政策目標的手段（如法律法規、財政激勵、政策動員與宣傳等）具有一致性。針對就業促進而言，主要包括以下三種類型的政策工具：其一是強制型工具。這類政策工具通常表現為就業促進相關的法律和政策規定。例如，為保障高校畢業生就業，近年來多地都對國有企業招聘應屆生的比例作出了規定。其二是激勵型工具。前文提及的“穩崗補貼”、“穩崗返還”、政策性金融支持等，都屬于激勵型工具。其三是信息型工具。諸如國家級信息平臺“就業在線”、各地人力資源和社會保障部門的“人力資源和社會保障一體化公共服務平臺／信息系統”，以及每年春節后針對服務農民工就業的“春風行動”的各種宣傳和動員等，都屬于信息型工具。工具協同不僅要確保特定政策體系內部不同工具的政策效果的一致性，也要確保不同類型政策間的政策工具協同。

基于就業優先的過程協同。過程協同強調的是在政策制定、執行、評估、反饋的全周期中，形成協同機制。過程協同通常涉及結構、路徑和程序協同。結構協同是指通過建立跨部門的協調機構，減少政策執行中的機構壁壘和管理阻力，從而提高政策執行的效率。[13]前文提及的“就業工作領導小組”既是主體協同的機制，也是結構協同的具體表現。路徑協同則是指在政策執行過程中，設計清晰的協同路徑，確保不同政策主體的行動能夠協調一致，避免資源和力量的分散。[14]程序性協同則強調政策實施過程中程序和流程的協調，[15]減少政策執行中的摩擦，從而提高政策執行的效率和一致性。

政策協同的現實挑戰

在貫徹實施就業優先戰略的過程中，政策協同在各級政府的政策實踐中得到了高度重視，并已成為多部門、多主體共同推動實現高質量充分就業的重要機制。然而，盡管在理論與實踐中都得到了廣泛關注，基于就業優先的政策協同仍面臨諸多挑戰。

從理論層面來看，正如有學者指出的：“目前中國還缺乏適合自身國情的宏觀政策協調理論來指導政策協調實踐，使得中國宏觀政策協調效果欠佳”。[16]政策協同本質上是治理過程，其實施方式和方法受制于政策實踐所隸屬的治理體系。具體到中微觀層面的政策協同，當前針對就業問題的相關研究在一定程度上存在碎片化，以及理論與實際脫節的問題。其中，理論碎片化表現為，對政策協同的理論思考分散于就業促進“三條路徑”，且主要以對就業服務領域的理論思考為主，關注的是就業服務領域的政策協同和主體聯動；而理論與實際脫節一方面與相關理論思考在一定程度上脫離治理實際有關；另一方面也與部分政策主體與社會科學研究主體間缺乏溝通交流有關。[17]

在政策實踐層面，由于工具協同和過程協同建立在目標協同和主體協同的基礎之上，因此目標協同和主體協同是促進高質量充分就業的關鍵。當前，部分地方存在政策“合成謬誤”或政策目標不相容的現象，目標協同和主體協同還有待強化，不同部門、不同政策間的協同機制還需健全完善。

具體到目標協同，“將就業擺在經濟社會發展和宏觀政策的優先位置”是國家層面的戰略要求，但這一政策訴求在部分地方政府的政策實踐中并未得到充分落實。一個顯著的問題是，在人力資源和社會保障部門之外的其他政府職能部門中，“就業優先”往往缺乏足夠的政策響應。以人力資源的需求端為例，推動產業升級和鼓勵技術創新是地方發展和改革委員會、工業和信息化等部門常見的政策目標，這些政策目標之于經濟社會高質量發展具有其必然性。然而，這些政策舉措在特定時期可能會對勞動密集型行業及其從業人員帶來負面影響。這些可能的負面影響，未能得到一些地方政府及其相關部門的充分關注。部分相關部門既未充分考慮到勞動者的分流路徑，亦未與人力資源和社會保障等部門充分聯動，共同協助勞動者進行轉崗、再就業或進行職業技能提升。再譬如，建立就業評估機制以強化公共投資和重大項目的就業導向是實施就業優先戰略的本質要求，然而一些地方并未有效落實相關工作。在落實公共投資與重大項目的就業導向、明確其就業效應時，甚至會出現人力資源和社會保障部門“一頭熱”或缺位的現象。[18]以人力資源的供給端為例，部分地方教育和人才培養的相關政策并沒有與經濟發展和產業轉型等相關政策協同起來，導致人才培養與經濟發展、產業轉型對人才的實際需求之間存在一定程度的脫節，這也是就業結構性矛盾凸顯的原因之一。再以人力資源的供需對接端為例，當前一些地方為健全公共就業服務體系以突出“有為政府”的作用，開始向基層社區延伸公共就業服務機構（如“家門口的就業服務站”“十五分鐘就業服務圈”等），但其中的一些做法與社會工作部主導的基層社區治理改革和社區減負等政策主張相沖突。

具體到主體協同，部分地方存在的部門分割現象，一定程度上阻礙了政府不同職能部門基于就業優先的協同。此外，人力資源和社會保障部門的職能定位，也使得“有效市場”、“有為政府”和“有善社會”之間的協同效率偏低。就職能部門的協同而言，盡管“就業工作領導小組”或類似機構等已成為職能部門協同的具體機制，但由于對協同工作本身的“硬約束”相對缺乏，協同有時僅停留在會議層面或文件層面，實踐層面實質性的協同相對欠缺。以“公益性崗位”政策為例，該政策是由財政部門予以財政支持，由人力資源和社會保障部門主導，以保障就業困難人員就業的一項重要的政策舉措。公益崗位所針對的部分工作對象往往也是民政部門社會救助政策關注的對象。此外，在社會工作部成立之前由民政部門主導的基層社區服務當中，蘊含著大量可供開發的公益性崗位。因此，就公益性崗位相關工作而言，人力資源和社會保障部門與民政部門的聯動不僅有著必然性，而且也有著現實基礎。然而，盡管一些地方的人力資源和社會保障部門聯合民政等多個部門出臺了有關公益性崗位的政策性文件，但在實際工作當中，不同部門之間并未實現有效聯動，不同程度存在“各自為政”現象。再以前文提及的公共投資和重大項目的就業評估為例，人力資源和社會保障部門在公共投資項目評估過程中的“一頭熱”或“缺位”現象，正是主體協同欠缺的現實表現。就人力供需對接端過程中的“有效市場”、“有為政府”和“有善社會”的協同而言，人力資源和社會保障部門的職能定位和職權界限等也在一定程度上制約主體間的協同。近年來，“穩就業”“保就業”成為地方人力資源和社會保障部門重要的政策訴求，由此“有為政府”的責任被突出強調。然而，在這一過程中，人力資源和社會保障部門的一些“過度”作為（如以公共就業服務替代、甚至擠占市場化就業服務的現象）不僅不利于良好的勞動力市場秩序的形成，而且也制約了人力資源行業的發展，使得“有效市場”難以充分發揮作用。在發揮“有善社會”的補充作用過程中，由于社會組織及基層社區治理隸屬于民政和社會工作等部門，人力資源和社會保障部門的職權界限也在一定程度上限制了其與社會組織等社會主體的有效聯動。

從類型上來看，跨系統縱向協同和時間協同也面臨一定挑戰。政策協同也可以劃分為“縱向協同”“橫向協同”和“時間協同”[19]等不同類型。在公共政策領域，縱向協同強調的是政府層級間的政策協同，橫向協同強調部門間的政策協同，而時間協同則強調的是新舊政策的銜接和延續性。具體到就業工作，由于人力資源和社會保障系統各層級之間存在著明確的指導、管理和業務關系，系統內部的縱向協同往往比較容易實現，但跨系統的縱向協同則由于條塊分割的治理體系而受到一定的制約。舉例來說，某地市人力資源和社會保障部門希望通過“職技貫通”（貫通技工教育和職業教育）優化技工人才培養，其中的技工教育與中等職業教育的貫通需要省級教育主管部門的政策協同，而技工教育與高等職業教育的貫通則需要教育部的政策協同。按照現有的治理體系，這類跨系統縱向協同的實現，往往具有很大的難度。橫向協同涉及的是政府不同職能部門基于就業工作的有效聯動，與前文提及的主體協同相關聯。就時間協同而言，同一系統內部前后政策協同相對比較容易實現，但跨系統來看，源自不同系統的、涉及就業問題的前后政策的協同，其效果往往并不理想，有時甚至會出現相互抵觸的情形。

推進政策協同的實踐建議

基于就業優先的政策協同在實踐層面面臨的挑戰，既有理論指導欠缺的原因，也有治理理念、治理體系和治理能力方面的原因。

就治理理念而言，堅持以人民為中心的發展思想，不僅是我國國家制度的顯著優勢，而且是我國治理體系和治理能力的顯著優勢。就業是最基本的民生，事關人民群眾的切身利益。實施就業優先戰略，正是一切為了人民、一切依靠人民這一以人民為中心的發展思想的具體體現。然而，在一些地方的政策實踐當中，“GDP導向”乃至“稅收導向”常常被置于就業導向之上，就業友好型發展方式尚未得以全面構建。例如，部分地區在經濟發展過程中過于側重“大資本”“大項目”，對作為吸納就業主力軍的民營經濟的發展重視不夠，對那些量大面廣、GDP和稅收貢獻相對有限，但吸納就業能力特別突出的中小微企業缺乏足夠支持。

就治理體系而言，“條條”分割與部門本位主義，以及“塊塊”層面整合力度不足等，是制約政策協同的主要原因。盡管部門職能細分有助于提升行政管理和公共服務在不同領域的專業化水平，但隨著經濟社會的快速發展以及公共管理和服務事項的日趨復雜化，一些傳統的職能劃分方式已經不能適應新的形勢需求。如果不及時對部門及其職能加以調整，在各部門的考核評價機制、激勵機制相對獨立的情況下，可能滋生本位主義和部門分割現象。根據前文的分析，就業促進“三條路徑”涉及多個部門、多個條線，在部門劃分過細且“塊塊”層面對部門整合力度不足的情況下，政策協同面臨一定挑戰。

就治理能力而言，能力欠缺和“惰性”也是影響政策協同不可忽視的因素。能力欠缺往往表現為對特定政策目標的理解、工具的運用和效果的預判上。以人力資源和社會保障部門牽頭且涉及二十多個部門的“勞務品牌建設”為例，對這一政策出發點理解的偏差導致一些地方出現了“政府代辦”“政府包辦”的情形，未能充分發揮“政策引導作用”以帶動市場化、社會化力量的協同參與。再以“國聘行動”以及“考公考編”過程中的“應屆生待遇”等政策舉措為例，由于體制內崗位數量相對有限且競爭難度較大，其本身的就業吸納能力有限。然而一些政策主體不僅忽視了體制內單位對吸納就業的有限性，而且對相關政策可能帶來的負向效應（如對畢業生就業觀念、競爭失敗帶來挫敗感等，以及對勞動力市場體制分割等帶來的消極影響）缺乏預判。“惰性”也時常發生于一些部門協同過程中，近年來出現的教育部門和人力資源和社會保障部門之間的信息共享問題就是一個例證。為強化對離校未就業畢業生的精準幫扶，地方人力資源和社會保障部門實名臺賬的建立離不開教育部門對相關信息的供給。對于本地戶籍且畢業于本省高校的畢業生，地方人力資源和社會保障部門可以通過省級人力資源和社會保障部門與教育主管部門的溝通獲取準確信息，而對于那些畢業于外省市高校的畢業生，則依賴于教育系統內部對相關信息的先行整合，然后分發至各生源地。從技術上來說，相關信息的整合、分發和共享并非難事，但由于“惰性”或推進不力等原因，部分地方存在信息不暢通或信息偏差現象。

治理體系的改革和優化是實現政策協同的必要保障。其一，要樹立“大就業觀”。針對就業問題要有大局觀念、全局觀念。各級黨委、政府應強化執政為民的理念，強化就業優先戰略意識，真正做到將就業工作置于經濟社會發展和宏觀政策的優先位置。其二，優化地方政府政績考核體系，強化“塊塊”在條線整合和政策協同中的作用。破除GDP總量考核要求的思維定式，提升包括就業在內的民生事項的考核權重，以改革考核體系的方式提升地方黨政“一把手”對就業等民生事項的責任意識和對部門整合的重視程度。其三，進一步完善部門協同機制。提升“就業工作領導小組”或類似機構及有關機制在地方治理中的權威性；針對各部門、各條線政策的制定、執行、評估、反饋等，構建全周期性的就業優先評估機制。其四，強化就業優先的政策動員，引導不同部門建立責任共擔意識。實現高質量充分就業，應成為各級黨群組織和政府職能部門的共同責任。應破除就業促進工作中人力資源和社會保障部門“一頭熱”現象，將對就業優先的政策響應納入對各部門的績效考核當中。其五，基于行政管理和公共服務事項的多條線交叉特征，探索機構改革。打破“條條”、“塊塊”以及“條塊”間的分割，促進“條塊”間在促進高質量充分就業過程中的有效聯動?？煽紤]從基層治理入手探索相關改革。例如，針對基層社區層面的包含就業在內的公共服務事項的多部門交匯性和多事項疊加性，可由社會工作部牽頭組織各職能部門，整合各類公共服務事項，在加大政府購買服務力度的同時，增強各部門購買服務的協同性，協調各職能部門的公共服務事項在基層社區的承接和落地。其六，提升治理能力。各部門都應更加自覺地把高質量充分就業作為經濟社會發展的優先目標，并基于此提升自身治理能力。

在優化和改革治理體系的同時，還應明確在當前的就業形勢下，高質量充分就業的每條促進路徑政策協同的目標和側重點。

在人力資源需求端，一是堅持以人民為中心的發展思想，貫徹新發展理念，特別是其中的“均衡”“共享”等理念，確保經濟的持續穩定增長及其與就業增長的協同性。二是發展新質生產力，構建有利于就業擴容提質的現代化產業體系，同時強化對重大生產力布局就業影響的評估。三是加大力度支持和發展吸納就業能力強的產業和企業，要毫不動搖地鼓勵、支持、引導非公有制經濟的發展，充分發揮民營經濟在吸納就業中的突出作用。四是以就業評估強化公共投資與重大項目的就業導向，進一步發揮公共投資與重大項目對就業的促進效應。五是大力發展新技術、新產業、新業態、新模式，開發新的就業增長點。其六是把握產業轉型和技術升級的節奏，科學預判信息技術發展，特別是針對易被人工智能所替代的職業，要前瞻性地制定應對策略。

在人力資源的供給端，一是在人力資源需求和人才培養之間建立反饋機制，并強化對相關反饋的財政約束，優化中高等教育人才培養結構。二是引導全社會牢固樹立正確就業觀。加強宣傳教育，特別是加強對青年群體的宣傳教育，以擇業新觀念打開就業新天地。三是以公共部門、市場化機構以及行業聯動的方式，強化存量勞動力的技能提升和“再技能化”。四是以學校教育和非學校教育相結合的方式，改革人才培養方式，強化新增勞動力的素質培育，實現人口規模紅利向人口素質紅利轉變。五是發揮產業政策和新經濟形態對人力資源供給的引領作用，前瞻性規劃和引領人力資源的供給。

在人力資源供需對接端，應以“有為政府”和“有效市場”相結合、“有善社會”作為補充的多方主體共同發力機制為基礎。一是結合人口發展變化，加強對人力資源供需關系及其變化趨勢的科學研判。二是建立統一規范的人力資源市場體系，充分發揮市場在人力資源配置中的決定性作用。三是強化政府的兜底責任，深化就業體制機制改革，以部門聯動、整合公共服務事項的方式優化公共就業服務。四是完善基層社會治理體系，充分發揮多方主體對就業促進等公共服務的補充作用。五是優化勞動力市場結構，規范勞動力市場秩序，破除人力資源流動和配置障礙。

基于就業優先的政策協同離不開治理體系的改革和優化，離不開政策實踐層面的探索與推動，當然也離不開理論層面的分析、總結和思考。習近平總書記在二十屆中共中央政治局第十四次集體學習會上指出：“要加快建構中國就業理論體系，積極講好中國就業故事，有效提升我國在就業領域的國際話語權和影響力。”結合中國國情，基于就業優先構建具有實踐指導意義的政策協同理論體系，在當下也變得尤為迫切。

注釋

[1][2]習近平：《促進高質量充分就業》，《求是》，2024年第21期。

[3]蔡昉：《為什么“奧肯定律”在中國失靈——再論經濟增長與就業的關系》，《宏觀經濟研究》，2007年第1期。

[4]陸銘、歐海軍：《高增長與低就業：政府干預與就業彈性的經驗研究》，《世界經濟》，2011年第12期。

[5]方長春：《構建就業友好型發展方式：內涵、意義與路徑》，《人民論壇》，2024年第12期。

[6]C. Adelle and A. Jordan, "Policy Coherence for Development in the European Union: Do New Procedures Unblock or Simply Reproduce Old Disagreements?" Journal of European Integration, 2014, 36(4).

[7]M. A. Shannon and C. H. Schmidt, "Theoretical Approaches to Understanding Intersectoral Policy Integration," Cross-sectoral Policy Impacts on Forests, 2002, 46.

[8]E. Meijers and D. Stead, "Policy Integration: What Does It Mean and How Can It Be Achieved? A Multi-Disciplinary Review," 2004, https://userpage.fu-berlin.de/ffu/akumwelt/bc2004/download/meijers_stead_f.pdf.

[9]周志忍、蔣敏娟：《整體政府下的政策協同：理論與發達國家的當代實踐》，《國家行政學院學報》，2010年第6期。

[10]OECD, Policy Coherence for Sustainable Development 2018: Towards Sustainable and Resilient Societies, Paris: OECD Publishing, 2018.

[11]C. Ansell and A. Gash, "Collaborative Governance in Theory and Practice," Journal of Public Administration Research and Theory, 2008, 18(4).

[12]注：2023年，該領導小組撤銷，其職能并入新組建的國務院就業促進和勞動保護工作領導小組。

[13]K. Ophey and J. Schwalbach, "'Bigger' after all? The Effect of Structural Policy Coordination Authorities on the Multidimensionality of Policy Output," Journal of Common Market Studies, 2022, 60(6).

[14]G. M. Cejudo and P. Trein, "Pathways to Policy Integration: A Subsystem Approach," Policy Sciences, 2023, 56(1).

[15]J. Candel and R. Biesbroek, "Toward a Processual Understanding of Policy Integration," Policy Sciences, 2016, 49(3).

[16]陳彥斌、譚涵予：《宏觀政策“三策合一”加強政策協調著力推動中國經濟高質量發展》，《政治經濟學評論》，2023年第14期。

[17]方長春：《雙重銜接：國家治理與社會科學研究》，《人民論壇·學術前沿》，2024年第14期。

[18]方長春：《以就業評估強化公共投資與重大項目的就業導向》，《人民論壇》，2023年第11期。

[19]王坤、沈娟、高臣：《產教融合政策協同性評價研究（2013-2020）》，《教育發展研究》，2020年第40期；衡霞、吳培豪：《銜接：政策有效性的一種實現機制》，《探索》，2024年第2期。

責 編∕方進一 美 編∕周群英

Establish and Improve Policy Coordination Mechanisms for High-Quality Full Employment

Fang Changchun

Abstract: Promoting high-quality full employment is the new orientation and mission of employment work in the new era. The realization of high-quality full employment relies on the synergistic effect of three paths: demand creation, supply upgrading, and matching optimization. These paths are constrained by various policy practices and the effective fulfillment of their employment-promoting functions depends on coordination among policy entities, grounded in the priority of employment, to achieve goal coordination, entity coordination, tool coordination, and process coordination. Although placing employment work in a priority position in economic and social development and macro policies has become a widely accepted policy consensus, policy practice still suffers from insufficient coordination, leading to issues such as "synthetic fallacy" and fragmented governance. Require transforming governance concepts, reforming and optimizing the governance system, enhancing governance capacity and exerting coordinated efforts on the human resources demand side, supply side, and supply-demand connection side based on clearly defining the goals and focuses of policy coordination for the different paths of employment promotion, to continuously improve policy coordination based on employment priority.

Keywords: high-quality full employment, policy coordination, employment promotion paths, governance system