【摘要】促進高質量充分就業，是新時代新征程就業工作的新定位、新使命。黨的十八大以來，我國就業工作取得積極進展，就業形勢總體保持穩定。當前和今后一段時期，國際形勢復雜多變，國內經濟在維持長期向好趨勢的同時仍面臨一些困難和挑戰。人口結構變動、產業升級和技術變革速度加快，對就業和勞動力市場都產生了深刻影響，也提出了新的要求。我國就業總量壓力和結構性矛盾仍較為突出。面向未來，促進高質量充分就業具有堅實的基礎和條件。要以就業優先戰略為引領，以強化就業優先政策為抓手，著力解決結構性就業矛盾，加大重點群體就業支持力度，健全就業公共服務體系，提升勞動者就業權益保障水平，促進高質量充分就業。
【關鍵詞】高質量充分就業 就業優先 勞動力市場 公共服務 權益保障
【中圖分類號】F241.4 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.06.004
【作者簡介】劉旭，中國宏觀經濟研究院社會發展研究所所長、研究員。研究方向為社會建設、世界經濟等。主要論文有《牢牢把握進一步全面深化改革的出發點和落腳點》《推動公共服務高質量發展，增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感》等。
就業是民生之本，事關人民群眾切身利益，事關經濟社會健康發展，事關國家長治久安。黨的二十大明確提出實施就業優先戰略，作出了促進高質量充分就業的重大部署。黨的二十屆三中全會部署了完善就業優先政策的改革任務，并明確提出健全高質量充分就業促進機制。習近平總書記在二十屆中共中央政治局第十四次集體學習時強調：“促進高質量充分就業，是新時代新征程就業工作的新定位、新使命。”在宏觀層面，高質量充分就業主要包括就業機會充分、就業環境公平、就業結構優化、人崗匹配高效、勞動關系和諧等；在微觀層面，高質量充分就業主要表現為勞動者不僅有活干，而且工作穩定、收入合理、保障可靠、職業安全等。為此，要深刻把握促進高質量充分就業的基本內涵和實踐要求，精準研判就業形勢新變化，順應人民群眾新期待，著力促進高質量充分就業。
促進高質量充分就業，是推進中國式現代化的內在要求，也是推動經濟高質量發展的內在要求。只有不斷擴大就業規模、提升就業質量，才能使最廣大勞動者通過初次分配參與分享經濟發展的成果，讓更多人通過勞動實現自身價值，也讓人民群眾獲得感、幸福感和安全感更加充實、更有保障、更可持續。促進高質量充分就業，從供給側來看，有利于不斷優化人力資源結構，更好地支撐實體經濟發展，提高全要素生產率。從需求側看，有利于優化收入分配格局，擴大中等收入群體規模，促進完善社會保障，釋放國內需求潛力，提高潛在經濟增長率。將高質量充分就業作為經濟社會發展優先目標，有利于強化經濟發展的就業導向，在促進高質量充分就業中厚植發展的潛力和動能，形成經濟發展與促進就業的良性循環。
黨的十八大以來我國就業工作取得積極進展
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持把就業工作擺在治國理政的突出位置，推動我國就業工作取得歷史性成就，就業形勢總體保持穩定，就業總量持續增長，就業結構持續優化，重點群體就業保持穩定，結構性就業矛盾有所緩解，就業質量不斷提升，在14億多人口的發展中大國實現了比較充分的就業。
就業規模不斷擴大。依據國家統計局相關數據，2013～2024年，我國城鎮新增就業人數每年基本保持在1200萬人以上（除2020年新增1186萬人外），城鎮新增就業累計超過1.5億人，在14億多人口的大國實現了比較充分的就業，就業局勢總體保持穩定。城鎮就業人數從2013年的3.82億人增加到2024年的4.73億人。2024年末全國就業人員總量達到7.34億人。
就業結構持續優化。從產業結構看，隨著產業結構不斷調整優化，我國第三產業占國內生產總值的比重持續提升，其吸納就業能力顯著增強。依據國家統計局相關數據，2013～2023年，三次產業就業人數占總就業人數的比重分別由31.4%、30.1%、38.5%轉變為22.8%、29.1%、48.1%，第三產業就業人數占比增加9.6個百分點，形成倒金字塔型就業結構。從城鄉結構看，2013年，城鎮就業規模和占比首次超過鄉村，2013～2024年，城鎮就業人員占比由50.5%增至64.4%。
重點群體就業基本保持穩定。“十四五”以來，高校畢業生就業形勢總體平穩，農民工、脫貧人口就業穩中有進。截至2024年底，我國脫貧勞動力務工就業人數3305萬人，已連續4年穩定在3000萬人以上。根據人力資源和社會保障部有關數據統計，2021～2023年，城鎮失業人員再就業累計達1576萬人、困難人員就業累計達532萬人。
結構性就業矛盾有所緩解。“十四五”以來，我國技能人才隊伍規模持續擴大，為產業轉型升級和高質量發展提供了有力支撐。截至2022年底，全國技能勞動者總量超過2億人，高技能人才超過6000萬人，占技能勞動者總數的30%。國家統計局數據顯示，2015～2023年，勞動年齡人口平均受教育年限由10.23年提高到11.05年。截至2023年底，新增勞動力平均受教育年限超過14年，接受高等教育的人口達2.5億人。
就業質量穩步提升。從就業渠道看，勞動者就業渠道更加多元，新就業形態勞動者、靈活就業人員大幅增加。截至2023年底，新就業形態勞動者已達到8400萬人，靈活就業人員超過2億。從工資收入看，各類就業人員工資收入水平穩步提高，據人力資源和社會保障部有關數據統計，2013～2023年，我國城鎮私營單位就業人員平均工資由3.27萬元增至6.83萬元，城鎮非私營單位就業人員平均工資由5.15萬元增至12.07萬元，十年均翻了一番多。從勞動權益看，企業用工日益規范，涉及新就業形態勞動者的勞動合同、勞動報酬、權益維護等一系列指引指南印發出臺，勞動者合法權益得到有效維護。2023年有關部門辦理勞動人事爭議相關案件385.0萬件，涉及勞動者408.2萬人。
促進高質量充分就業面臨新形勢新要求
當前和今后一段時期，國際形勢復雜多變，國內經濟維持長期向好趨勢的同時，仍面臨一些困難和挑戰。人口結構變動、產業升級和技術變革速度加快，均對就業和勞動力市場產生深刻影響，也對就業工作提出了新的要求。同時，我國就業總量壓力和結構性矛盾仍較為突出，重點群體就業值得關注，就業質量也有待提高。但也應看到，我國經濟長期向好的基本趨勢沒有變，服務業就業動能將持續釋放，勞動年齡人口規模下降，勞動力素質將不斷提高。這四個因素將顯著緩解就業總量壓力和結構性矛盾，為促進高質量充分就業奠定堅實基礎。
國際國內形勢對就業和勞動力市場產生深刻影響。首先，當前國際形勢復雜多變，為全球就業市場帶來了多重挑戰，同時也蘊含著結構性調整的機遇。地緣政治沖突和貿易保護主義抬頭，影響全球供應鏈安全和穩定，可能對出口導向型制造業的就業造成壓力。尤其是近期美國政府對我國部分出口美國產品加征關稅，不排除進一步出臺加稅、科技封鎖和產業鏈脫鉤的政策，這將直接沖擊全球供應鏈安全，削弱我國外向型企業的訂單穩定性和就業崗位需求。發達經濟體政策調整引發的國際資本流動，以及部分國家對關鍵技術出口的限制，也可能對外資企業和新興產業的就業產生影響。然而，全球經濟也在數字化轉型中尋找新的增長點，新的產業和商業模式不斷涌現，為勞動者創造了新的就業機會。同時，企業為有效應對外部風險，更加重視供應鏈的韌性和多元化，也會促進相關領域人才需求的增長。國際合作和技術創新仍然是推動全球經濟和就業發展的關鍵動力，積極參與全球經濟治理，推動建設開放型世界經濟，有助于降低外部風險對我國就業市場的沖擊，并拓展新的發展空間。
其次，中國經濟展現出強大韌性和活力，為就業穩定提供了堅實支撐，但也面臨著轉型升級過程中的結構性問題。在新產業、新業態蓬勃發展并持續創造新就業增長點的同時，部分傳統企業面臨經營困難，盈利能力承壓，可能影響其擴大招聘的意愿。房地產等傳統就業大戶行業面臨調整，也帶來一定的就業壓力。中小微企業作為吸納就業的主力軍，在發展中仍面臨諸多挑戰，其吸納就業的能力有待進一步提升。此外，人工智能等新技術革命對就業市場產生深遠影響，既可能替代部分傳統崗位，也會創造新的高技能崗位，形成“替代與創造并存”的雙重效應，但更需要關注其替代效應。
再次，人口發展呈現少子化、老齡化、區域人口增減分化等趨勢性特征，勞動力供給總量和結構都發生深刻變化。近年來，我國人口發展的質量不斷提升，人口結構呈現少子化、老齡化和區域人口增減分化等特征，對勞動力市場產生復雜而深刻的影響。一是勞動力供給總量減少與年齡老化并存，勞動力供給數量與供給結構發生變化。自2012年以來，我國勞動年齡人口的數量和比重持續下降。根據國家統計局數據統計，2012～2024年，勞動年齡人口由9.4億持續下降至8.6億，人口老齡化率由14%攀升至22%。未來一段時期，我國勞動力總量總體充足，現有勞動年齡人口仍相當于美、日、歐勞動年齡人口總和，但需積極應對人口老齡化帶來的長久而深遠的影響。二是區域人口增減分化，優化勞動力區域分布壓力增大。當前我國區域人口增減分化趨勢明顯，人口向城市群、都市圈加速聚集，部分欠發達地區面臨人才外流與產業發展不足的雙重困境。需要優化勞動力資源配置，完善相關社會保障和公共服務體系，不斷適應新形勢下的就業需求，促進高質量充分就業。
最后，產業升級和技術變革速度加快，對勞動者技能素質提出更高要求，人才培養培訓與勞動力市場相匹配的需求更加強烈。傳統產業加快轉型升級，新能源、新材料、先進制造、電子信息等戰略性新興產業快速發展，未來產業積極布局，正在重構勞動力市場格局。一方面，產業結構優化升級迫切要求提高勞動者技能水平。傳統產業轉型升級、新興產業的加快發展，智能制造、綠色制造、服務型制造等新業態新模式的出現，將會持續創造大量技能型就業崗位，對勞動者素質提出了更高要求，今后的工作形態可能會更加多樣化，就業形態更加靈活化。另一方面，人才培養培訓與勞動力市場相匹配的需求更加強烈。新一輪科技革命和產業變革背景下，高校專業設置、教學內容和招生結構等亟待作出相應優化，終身學習和職業技能培訓體系需進一步完善，學科設置和人才培養培訓模式對國家戰略、市場需求和科技發展的適應能力需進一步增強。
就業總量壓力和結構性矛盾仍然比較突出。一是就業總量壓力依然存在。根據我國就業形勢總體判斷，未來一段時期，我國仍需保持每年城鎮新增就業1000萬人以上。隨著城鎮化進程的持續推進，農村勞動力轉移就業仍將保持較大規模。同時，由于高等教育擴招，未來高校畢業生人數也將保持在高位狀態。
二是就業結構性矛盾仍然突出。人才培養供給側和產業發展需求側在專業、質量、技能、素養和創新上還不能完全適配，勞動力供給與就業崗位需求間不匹配，“就業難”和“招工難”并存。一方面，技能人才供給與產業轉型升級需求的結構性矛盾凸顯。技能人才總量不足，初級技能人才多、高技能人才少問題并存。建筑、紡織等傳統型技能人才多，信息、能源、材料等現代型技能人才少。目前，發達國家技術技能人才占就業人員比重普遍在40%～50%之間，而我國技能人才占就業人員總量的比重約為26%。人力資源和社會保障部數據顯示，在全國最缺工的100個職業里，排前10位的職業，大部分屬于技能型職業。另一方面，養老、家政等行業招工缺口依然顯著。隨著社會發展，家政、養老等服務需求激增，但服務人員供給明顯不足，供需結構矛盾突出。據行業協會測算，目前，我國家政服務業實際市場需求規模超5000萬人，而實際從業人員只有約3000萬，缺口高達2000萬；養老護理員需求達600萬人，而實際從業人員僅50多萬，缺口達500多萬。
三是重點群體就業值得關注。高校畢業生、農民工等重點群體就業仍有壓力。近年來，我國高校畢業生規模持續擴大。2025年，全國普通高校畢業生規模預計達1222萬人，同比增加43萬人，就業壓力進一步加大。與此同時，農民工和脫貧人口的就業壓力也在加大。在就業總量壓力與結構性矛盾并存的背景下，受制造業、建筑等行業用工需求減少的影響，農民工群體的就業難度加大，部分地區部分行業仍存在以年齡為由限制大齡農民工就業的狀況。受文化水平不高、職業技能不夠、市場認知有限等因素的制約，大齡農民工返鄉創業難度較大，成功率不高。
四是就業質量有待提高。其一，勞動者收入水平不高。與先行工業化國家相比，我國勞動者收入水平較低。以制造業為例，2022年，我國制造業就業人員月平均工資不足1500美元，與美國、德國、日本等國家相比仍有較大差距。其二，工作時間較長。國家統計局數據顯示，2024年，城鎮就業人員周平均工作時間為48.3小時，其中企業就業人員周平均工作時間為49.0小時。其三，服務保障水平有待提升。規模龐大的靈活就業和新就業形態勞動者權益保障體系仍有待完善，勞動關系不明確、社會保障有待改善、工作不穩定等方面問題依然存在，進城農民工尚不能均等享有城鎮基本公共服務。
綜合多方面情況看，我國促進高質量充分就業具有堅實的基礎和條件。第一，我國經濟基礎穩、優勢多、韌性強、潛能大，長期向好的支撐條件和基本趨勢沒有變，通過全方位的戰略布局和切實有效的政策舉措，必能將國內市場潛在優勢轉化為現實的經濟增長動力，而經濟增長將持續創造新的就業崗位。第二，隨著經濟結構優化升級，服務業占GDP比重不斷提升，服務業就業動能將持續釋放，在傳統產業轉型升級和新興產業培育發展的過程中，會創造大量高技能崗位，就業崗位總量，尤其是高技能崗位將保持穩定增長。第三，人口發展進入新常態，勞動年齡人口規模持續呈下降態勢，勞動力供給的減少在一定程度上會減輕就業總量壓力。第四，隨著高等教育普及加快和勞動者的新老交替，勞動力素質將不斷提高。以上四方面將極大地緩解就業總量壓力和結構性矛盾，為促進高質量充分就業奠定堅實基礎。
促進高質量充分就業的對策建議
促進高質量充分就業，關鍵在于構建就業友好型發展模式，努力化解結構性就業矛盾，為此，要加大重點群體就業支持力度，完善精準高效的就業公共服務體系，提升勞動者就業權益保障水平，不斷推動就業質的有效提升和量的合理增長。
在推動高質量發展中強化就業優先導向，著力構建就業友好型發展模式。高質量發展是實現高質量充分就業的根本所在。要更加自覺地把高質量充分就業作為經濟社會發展的優先目標，強化宏觀調控就業優先導向，將擴大就業作為構建現代化產業體系的重要出發點。一是建設現代化產業體系，創造更多高質量就業崗位。加快發展新質生產力，大力發展高技術含量、高附加值的產業和行業，超前布局發展一批未來產業，促進數字經濟等新興產業發展，著力解決制約養老、育幼、家政等產業的矛盾和問題，提升產業對就業的帶動能力。二是積極發展新業態、新模式，培育新的職業序列。完善新職業監測、開發、認定機制，建立新職業精準主動監測平臺，動態掌握勞動市場或用人單位出現的新崗位類型、新工種，開發新的就業增長點。三是建立重大投資、重大政策、重大生產力布局對就業影響的評估機制，并將其納入宏觀政策取向一致性評估體系。建立健全以就業為導向的企業支持政策體系，將吸納就業數量、提升就業質量，以及企業崗位數量、薪資水平、技能培訓等關鍵指標作為支持企業發展的重要依據，著力構建就業友好型發展方式。
加快提高勞動者素質，解決結構性就業矛盾。提高勞動者素質，加快塑造符合經濟社會發展需要的人力資源，是破解結構性就業矛盾的關鍵。一是大規模開展職業技能培訓。聚焦就業困難人員和企業職工，精準制定職業技能培訓計劃，提升勞動者的職業素養和技能水平。適應平臺經濟、數字經濟發展需求，開展與新職業、新業態相關的職業技能培訓。建立和完善終身職業培訓體系，鼓勵勞動者不斷學習新知識、掌握新技能。二是深入推動產教融合。充分發揮企業在技能培訓中的作用，鼓勵引導企業與職業院校開展校企聯合招生、委托培養、訂單培養和學徒制培養，大力開展新業態新模式從業人員技能培訓。三是積極推動產訓結合。依托公共實訓基地等培訓平臺，重點開展高技能人才培訓和急需緊缺人才培訓。充分利用智能化技術，廣泛開展適應性、儲備性培訓，構建不同行業、不同業態間的轉崗機制。鼓勵企業與高校、培訓基地合作，共建職工培訓中心或聯合大學，促進產訓結合。
堅持精準分類施策，加大重點群體就業支持力度。高校畢業生、農民工、就業困難人員等是做好就業工作需要重點關注的群體。一是堅持把高校畢業生等青年群體就業作為重中之重。調整完善高校學科專業設置和人才培養模式，推動高校前瞻性地設置與經濟社會發展需求相適應的專業和培養方案，并根據市場需求及時調整。優化一次性擴崗補助、就業見習補貼等針對高校畢業生的就業扶持政策，簡化申報流程和材料，擴大“免申即享”覆蓋面。針對部分高校畢業生緩就業、慢就業問題，積極引導畢業生轉變就業觀念，動態調整就業期望，增強就業主動性。加強畢業生就業信息投放和職業指導，促進崗位精準匹配。二是完善農民工就業支持政策。在城鄉基礎設施建設中大力推廣以工代賑模式，擴大農民工就業崗位供給。鼓勵建筑、餐飲、家政、養老等行業結合需求，更多招用工作經驗豐富、技術熟練的農民工。結合鄉村振興戰略，開發更多適合農民工就業的鄉村基層服務管理崗位。梳理總結農民工就業創業政策，通過制定政策“明白卡”“清單”等形式，讓農民工及時、全面、準確了解扶持政策內容、申請條件和方式途徑等，推動農民工創業。三是優化就業困難人員就業政策。加大就業援助力度，構建就業困難人員及時發現、優先服務、分類幫扶、動態管理機制。精準動態掌握大齡、殘疾、較長時間失業等就業困難人員需求，提供個性化職業指導、差異化幫扶舉措，以及針對性的崗位推薦、技能培訓和創業服務。
強化服務保障，著力健全精準高效的就業公共服務體系。就業公共服務體系是促進高質量充分就業的基本保障。一是完善基本就業公共服務清單，明確就業服務保障對象、服務內容、服務標準等。強化常住地服務責任，推動各地就業公共服務向常住人口覆蓋，進一步完善就業公共服務體系。二是增強基層就業公共服務能力。優化就業公共服務網絡，推動就業公共服務資源向基層延伸，支持各地加快發展零工市場，規范建設“零工驛站”“就業超市”“就業幫扶車間”等平臺。將基層就業公共服務融入以黨建引領基層治理范疇，納入基層民生保障服務事項。三是提升公共就業服務數字化水平。強化新技術在就業信息驗證和匹配領域的應用，挖掘大數據、人工智能、云計算技術潛力，為就業信息的采集、共享、使用提供技術保障。推動直播招聘等新業態健康發展，提高招聘信息篩選驗證效率，促進就業崗位精準匹配。
加強勞動者權益保障，著力構建和諧勞動關系。加強勞動者權益保障，是促進高質量充分就業的應有之義。一是切實保障勞動者合法權益。健全靈活就業和新就業形態勞動者的權益保障制度，加強勞動關系協商協調、爭議處理、行政指導和監察執法，暢通糾紛調解渠道，及時受理舉報投訴，依法查處侵害勞動者權益的違法行為。二是完善勞動者合理流動機制。堅決糾正各種不合理的就業限制和就業歧視，破除妨礙勞動力流動的體制機制弊端，暢通社會流動渠道，促進勞動力合理有序流動。三是改善工作環境和條件。推動企業改善工作環境和勞動條件，確保勞動者在安全、健康的環境中工作。鼓勵企業提高員工福利待遇，提供更多的職業發展機會和晉升空間，增強勞動者的歸屬感和幸福感。四是健全就業監測預警體系。建立就業風險分級預警機制，合理設置警戒線，實時動態監測，及時發布失業預警。加強重點區域、重點行業、重點人群的就業失業監測，密切關注就業變化，做好應對規模性失業的風險防范和政策儲備工作。
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責 編∕鄧楚韻 美 編∕梁麗琛
High-Quality and Full Employment: Situational Requirements
and Countermeasure Recommendations
Liu Xu
Abstract: Promoting high-quality full employment is the new orientation and new mission of employment in the new era and the new journey. Since the 18th National Congress of the CPC, China's employment work has made positive progress, and the employment situation has remained stable on the whole. At present and for some time to come, the international situation is complex and volatile. While the domestic economy maintains a long-term positive trend, it still faces some difficulties and challenges. Demographic changes, industrial upgrading and technological change are accelerating, which have a profound impact on employment and the labor market and put forward new requirements. China's total employment pressure and structural problems are still relatively prominent. Facing the future, we have a solid foundation and conditions for promoting high-quality full employment. We should follow the strategy of giving priority to employment, strengthen the policy of giving priority to employment, strive to solve structural problems in employment, increase support for key groups in finding jobs, improve the public employment service system, improve protection of workers' rights and interests in employment, and strive to promote high-quality full employment.
Keywords: high-quality and full employment, employment priority, labor market, public service, rights and interests protection
