作者：鐘鈺（中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所研究員）

2023年中央農(nóng)村工作會(huì)議提出“探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制”，這是立足國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局、著眼保障國家糧食安全和促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的新探索。2024年中央農(nóng)村工作會(huì)議進(jìn)一步提出“啟動(dòng)實(shí)施中央統(tǒng)籌下的糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償”。糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)是確保主產(chǎn)區(qū)在糧食生產(chǎn)中的貢獻(xiàn)得到合理回報(bào)，強(qiáng)化主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)保障糧食安全的共同責(zé)任。

2003年，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于改革和完善農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)若干政策措施的意見》，劃定13個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）為糧食主產(chǎn)區(qū)。2004年，全國農(nóng)業(yè)和糧食工作會(huì)議進(jìn)一步確定主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)和主銷區(qū)的區(qū)域劃分。自此，主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)和主銷區(qū)的區(qū)域版圖正式確立。2004年至2023年糧食主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量占全國糧食總產(chǎn)量的比重由72.67%提高到77.90%，這期間糧食產(chǎn)量增量的88.77%由主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)；主銷區(qū)糧食播種面積減少2693萬畝，糧食產(chǎn)量比重由7.35%下降至4.30%，2023年常住人口糧食人均產(chǎn)量比全國低396公斤。由于種糧比較收益低、糧食對(duì)財(cái)政貢獻(xiàn)小，主產(chǎn)區(qū)往往面臨糧食生產(chǎn)越多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展越滯后的困境，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)緩慢也導(dǎo)致主產(chǎn)區(qū)民生事業(yè)欠賬較多、跟不上。國家為扶持糧食主產(chǎn)區(qū)出臺(tái)了一系列政策舉措，但僅靠國家縱向利益補(bǔ)償是不夠的，有必要在不斷完善縱向利益補(bǔ)償機(jī)制的同時(shí)，進(jìn)一步加大補(bǔ)償力度，建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制。

實(shí)行糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償，有利于雙向互動(dòng)共同保障糧食安全。省際橫向利益補(bǔ)償進(jìn)一步壓實(shí)了主銷區(qū)保障糧食安全的責(zé)任，讓保障糧食安全逐步轉(zhuǎn)變成地方自覺行為。一方面，促使主銷區(qū)抓好本區(qū)域糧食生產(chǎn)、流通、儲(chǔ)備，努力提高自給水平和保障能力；另一方面，對(duì)主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行必要的利益補(bǔ)償，支持主產(chǎn)區(qū)多種糧、多打糧。

人們可能會(huì)想，從市場上購糧已付費(fèi)，為何還要對(duì)主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償？糧食是商品，如果糧價(jià)能完全反映其真實(shí)價(jià)值是不需額外補(bǔ)償?shù)?，但由于糧食具有基礎(chǔ)性和外部性特征，應(yīng)用范圍廣、影響程度大，加之全社會(huì)對(duì)糧食價(jià)格比較敏感，國家不斷調(diào)控糧食市場，保持糧價(jià)穩(wěn)定，導(dǎo)致糧食價(jià)格與價(jià)值會(huì)有偏離。同時(shí)，對(duì)主產(chǎn)區(qū)的補(bǔ)償更是對(duì)種糧機(jī)會(huì)成本的補(bǔ)償。主銷區(qū)從主產(chǎn)區(qū)調(diào)糧食，一定意義上相當(dāng)于調(diào)耕地、調(diào)水資源，也相當(dāng)于調(diào)走了其他高效產(chǎn)業(yè)的發(fā)展機(jī)會(huì)，所以需要對(duì)主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)償。

上世紀(jì)八九十年代，沿海主銷區(qū)在改革開放中率先崛起，經(jīng)過多年發(fā)展，長三角、珠三角已成為我國重要的經(jīng)濟(jì)增長極，擁有資本、技術(shù)、裝備優(yōu)勢(shì)，具備和主產(chǎn)區(qū)開展多方位合作的條件。目前，糧食產(chǎn)銷區(qū)省際合作大多采用訂單農(nóng)業(yè)、異地存儲(chǔ)等形式，深層次合作不多。而江蘇省內(nèi)的糧食主要消費(fèi)區(qū)域蘇南和省內(nèi)糧食主要產(chǎn)地蘇北開展的南北結(jié)對(duì)幫扶合作具有典型意義，其區(qū)域間糧食產(chǎn)銷合作探索，可為省際間產(chǎn)銷區(qū)合作提供借鑒。蘇南蘇北利用相關(guān)幫扶合作平臺(tái)，建立糧食產(chǎn)銷對(duì)接機(jī)制，蘇南在蘇北建立優(yōu)質(zhì)稻谷小麥保供基地，保障了蘇南糧食供應(yīng)，提升了全省糧食安全水平。這種合作模式不僅是要素的對(duì)接，更推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)的重構(gòu)。蘇州和宿遷合作建設(shè)蘇州宿遷工業(yè)園，園區(qū)圍繞電子信息、精密機(jī)械、新能源新材料三大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)形成產(chǎn)業(yè)集群，以占宿遷0.16%的土地，完成全市6.7%的規(guī)模以上工業(yè)增加值和37.5%的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值，工業(yè)全員勞動(dòng)生產(chǎn)率、工業(yè)增加值率、單位工業(yè)增加值能耗指標(biāo)居全市首位。蘇州宿遷工業(yè)園有力促進(jìn)了區(qū)域共同發(fā)展，加快了蘇北工業(yè)化進(jìn)程。

我國在流域生態(tài)保護(hù)上采用省際橫向補(bǔ)償?shù)姆绞?，但糧食流向是發(fā)散的。實(shí)行糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償涉及產(chǎn)銷區(qū)利益重大調(diào)整，離不開中央的統(tǒng)籌部署，并推動(dòng)產(chǎn)銷區(qū)之間的積極互動(dòng)合作。要在中央統(tǒng)籌安排下，引導(dǎo)主銷區(qū)主動(dòng)參與主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)基地、倉儲(chǔ)設(shè)施、加工園區(qū)、網(wǎng)絡(luò)營銷、物流運(yùn)輸?shù)慕ㄔO(shè)，變“供需合作”為“供應(yīng)鏈合作”。同時(shí)，拓寬產(chǎn)銷區(qū)之間的利益補(bǔ)償形式。利益補(bǔ)償并不等同于簡單的資金補(bǔ)貼，也包含了產(chǎn)銷區(qū)間科技、人才、醫(yī)療、教育等多方面的合作補(bǔ)償，要通過幫助主產(chǎn)區(qū)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)社會(huì)全方位高質(zhì)量發(fā)展。