黨的十八大以來，中央與地方的關(guān)系有了巨大改變，是國家治理的進(jìn)步。同時，又因為我國體量巨大，不同地方的情況復(fù)雜多變，加強(qiáng)對地方的管控，在一定程度上造成了地方積極性的弱化。從這個意義上講，如何進(jìn)一步完善中央與地方的關(guān)系，調(diào)動中央與地方兩個積極性，仍是我國國家治理中的重要課題。
對地方放權(quán)太多，容易導(dǎo)致“上有政策、下有對策”，地方雖然有積極性，但也有各種亂作為。而對地方收權(quán)太過，盡管能夠改變地方亂作為的混亂局面，也容易導(dǎo)致地方政府不擔(dān)當(dāng)不作為的問題。沒有地方政府積極主動將中央政策與地方實(shí)際相結(jié)合進(jìn)行決策的擔(dān)當(dāng)和作為，就很難治理好中國這么大的國家，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就很難實(shí)現(xiàn)。
當(dāng)前國家要求建設(shè)服務(wù)型村級組織，但在有些地方，村干部的主要時間與精力卻幾乎都用于應(yīng)付上級布置下來的各種任務(wù)，以及用于“自證清白”的各種形式上，而沒有真正主動服務(wù)村民群眾的能力與積極性了。管理型的村干部有服務(wù)能力，服務(wù)型的村干部卻失去了服務(wù)村民的主體性、主動權(quán)與能力。
在當(dāng)前自上而下的規(guī)范要求下，村干部的工作或村級治理變得越來越規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、專門化、程序化，村干部坐班化、脫產(chǎn)業(yè)、職業(yè)化，村一級越來越成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下級，村干部誤工補(bǔ)貼開始變成工資，也由財政發(fā)放，其工資由基礎(chǔ)工資+績效工資構(gòu)成，績效由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按村干部完成任務(wù)情況進(jìn)行評定。在一些地方，村干部喪失了主體性和主動性，時間與精力幾乎都用于完成上級安排的各種任務(wù)，包括在完成任務(wù)時“辦事留痕”，以應(yīng)對上級督查考評。
要保證國家輸入農(nóng)村資源的絕對安全，就可能極大地?fù)p失資源使用的效率，而如果完全信任村干部或村社共同體，不加限制地輸入資源，村干部就可能貪占濫用國家資源。必須尋求二者之間的平衡：一方面對資源使用進(jìn)行規(guī)范；一方面允許基層治理有相當(dāng)靈活的空間。一旦出現(xiàn)了問題，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)可以介入進(jìn)去“救火”。要使基層治理有效，就必須在上級規(guī)定與基層活力之間保持平衡，將村干部使用國家下鄉(xiāng)資源的權(quán)力裝進(jìn)籠子，同時又要讓籠子有一定自由空間。在國家投入越來越多的資源來建設(shè)農(nóng)村，同時又有越來越多的制度和規(guī)則下鄉(xiāng)的情況下，如何完成基層治理由管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)型，但是又不至于造成其主體性和主動性的喪失，不至于造成嚴(yán)重的治理內(nèi)卷化，是擺在我們面前的一個重要課題。
從這個意義上講，當(dāng)前中央與地方的關(guān)系應(yīng)當(dāng)探索收放結(jié)合的良性循環(huán)，進(jìn)入新一輪放權(quán)，在確保中央權(quán)威的同時，逐步改變對地方管得過細(xì)過死的情況，給地方政府以一定的決策自主權(quán)以及較大的統(tǒng)籌權(quán)，這是當(dāng)前一個時期推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。
如何同時調(diào)動中央和地方兩個積極性？實(shí)踐中很難找到一種一勞永逸解決問題的辦法，因為實(shí)踐本身在不斷變化，需要具體問題具體分析，依據(jù)實(shí)踐情況來及時調(diào)整央地關(guān)系，在收放結(jié)合之間做好文章，收放時機(jī)則由中央來判斷，這個收放時機(jī)的準(zhǔn)確把握實(shí)際就是國家治理的藝術(shù)，需要綜合權(quán)衡實(shí)踐來決定收放的時點(diǎn)。表面上看，每一輪收放之間是一種簡單的循環(huán)，實(shí)際上每一輪循環(huán)都結(jié)合了實(shí)踐本身的進(jìn)展與需要，每一輪循環(huán)都不只是在簡單的重復(fù)，而是適應(yīng)新形勢的改變與創(chuàng)新，是推動新形勢下的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)變之策。
調(diào)動中央與地方兩個積極性這一目標(biāo)，是動態(tài)達(dá)成的。好的治理方法總是相對的，總是在實(shí)踐中才存在的。
(作者為武漢大學(xué)社會學(xué)院教授)
