在中國古代，鄉約有一套入約民眾必須遵守的生活規則，鼓勵人們崇禮向善、守望相助。中國歷史上最早的成文鄉約，是北宋陜西藍田的《呂氏鄉約》，要求入約民眾德業相勸、過失相規、禮俗相交、患難相恤，對后世鄉村治理影響甚大，后人贊揚說“關中風俗因《呂氏鄉約》為之一變”。

中國古代十分重視基層組織的建設。從周之鄉遂到明清保甲，輾轉相承，代有興革，綿延不絕，積累了極其豐富的鄉村基層組織建設的實踐經驗，為確保基層的和諧穩定和實現國家的穩固發展打下了堅實的基礎。

維持治安、寓教于民、保障民生的古代鄉村基層組織

中國古代是以農立國的農本國家，因此鄉村建設適應中國的國情，既重倫理親情，又重農業力田。正像中國歷史經歷五千多年的發展而未嘗中斷一樣，中國古代的鄉村基層組織建設也由周之鄉遂到明清保甲，輾轉相承，代有興革，綿延不絕，有它的對應性，都以鞏固基層、維持治安、寓教于民、保障民生為目的。

從戰國時起，列國陸續實行郡縣二級管理制度，這一格局在數千年間雖有所調整，但基本是穩定的。為了鞏固政權的基礎，發展農業經濟，尤其重視縣以下的基層組織建設。

按周制，都城周圍百里為郊，郊內設鄉，郊外設遂，共有六鄉六遂。鄉以鄉大夫“掌其鄉之政教禁令”；遂以遂大夫“掌其遂之政令”。鄉遂以下設邑，規模一般不大，如“十室之邑”。邑設里胥和鄰長。逐漸形成了中央分封諸侯，諸侯管理地方，基層實行自治，上下相互制約的縱向關系，基本上確立了中國奴隸制社會地方行政的結構雛形。

漢承秦制，縣以下基層組織為鄉、里。里以下按什伍編制居民，“什主十家，伍主五家，以相檢察，民有善事惡事，以告監官”。縣以下除鄉、里基層行政組織外，還于每十里處設亭，是專門從事“求捕盜賊”的警察性組織。另設游徼，掌捕盜賊。鄉下為里，設里正，或稱為里老，里典。漢朝的統治者提倡以孝治天下，同時強調重農主義，故而置孝悌力田，以敦風俗。由此不難理解鄉嗇夫與三老受到朝廷重視的原因。

唐朝，隨著社會經濟的發展，基層組織已有城鄉之分，農村以村為單位，城邑以坊為單位。“兩京及州縣之郭內分為坊，郊外為村”。鄉有鄉長，里有里正，村有村正，并有嚴密的鄰保組織相互糾舉不法。另據《通典》卷三三《職官·鄉官》：大唐凡百戶為一里，里置里正，五里為一鄉，鄉置耆老一人，亦曰“父老”。

明代基層組織，城中稱坊，近城稱廂，鄉村稱里。凡一百一十戶為一里，設里長，里下為甲，設甲首一人，負責地方民政、教化、賦稅、爭訟等事。里長對貫徹官府的政策，維持基層社會秩序，調解爭端，起著十分重要的作用，所謂“下有益于民事，上有助于官司”。

清代基層組織在明里甲的基礎上，創設了保甲。地方基層組織以十戶為牌，設牌頭；十牌為甲，設甲長；十甲為保，設保長。保長失職，族長可以向知縣上呈彈劾；鄉保決斷地方事務也往往需要協同族長一道處理。康熙《圣諭十六條》中，以“聯保甲以弭盜賊”作為施政綱領之一。雍正四年（1726年），進一步規定：“十戶立一牌頭，十牌立一甲長，十甲立一保正。”在苗、壯族聚居地區也普遍建立保甲制。保甲長俱以“識字及有身家之人”充當，所謂“以士大夫治其鄉”。

上述歷代基層組織雖稍有變動，但不失整齊劃一，不僅有利于貫徹中央的法律政令，而且確實起到了勸課農桑、弭盜安民的作用。

重視鄉教、鄉治，確保基層的和諧穩定

行鄉宴之禮，明長幼之序，敦親睦之情。中國古代重禮制、序尊卑的禮法文化，上行之于朝堂，下貫徹于鄉里。從周朝起，所實行的鄉宴之禮，就是禮法文化的具體貫徹。正因為鄉宴之禮起到了明禮義、重倫序、宣教化、彰良善、黜奸邪、移風俗的積極作用，以致漢、晉兩朝皇帝親臨，官府也樂于借此機會宣布國家的綱紀與地方的施政，同時旌表孝子節婦，借以教民、化民，維持地方治安。至于鄉民，也樂于參加鄉宴之禮，從中受到在家庭內所得不到的教化，更有助于增強族內和鄰里的和睦，緩解因瑣事而造成的口角不和。鄉宴之禮歷朝均無定期，或于正月、或于三月、或于孟冬，擇吉舉行，此項禮儀由周至清一直延續三千余年，可見其積極的教化作用值得認真總結。

善教化民，興學育才。中國古代的政治家、思想家，從總結歷史的經驗中認識到，善教與善治密不可分。善教化民，興學育才對于良好的鄉治具有重要的作用。從來沒有在“四民乖張”、蔑視道德、疏于教化的條件下會在基層出現良好的鄉治。孟子說：“仁言不如仁聲之入人深也，善政不如善教之得民也。善政，民畏之；善教，民愛之。善政得民財，善教得民心。”

制定家法族規、鄉規民約維持自治，彌補國家立法的不足。唐宋以后，社會上廣泛流行大家族的家法族規、家訓族譜，如《顏氏家訓》《義門陳氏家法》《永興張氏合族禁條》等等。以《永興張氏合族禁條》為例，該《禁條》共二十條，為清乾隆年間張萬達所作，內容包括：“議國課早完，以免差呼。”“議合族子弟，務宜敦行孝悌，不得侮慢尊長。如違，重罰。”“議合族子弟，勿得窩隱匪類，及容留外來面生可疑之人。如違，除拆毀房屋外，另加重罰。”等等。

家法族規、家訓族譜之外，還有大量的鄉規民約，如宋代呂大鈞《呂氏鄉約》、朱熹《增損呂氏鄉約》、明代王守仁《南贛鄉約》、呂坤《鄉甲約》、劉宗周《鄉約事宜》等，其中，以《呂氏鄉約》最為典型。《呂氏鄉約》分為“德業相勸”“過失相規”“禮俗相交”“患難相恤”等部分。家法族規、鄉規民約都是里甲老人和息爭訟、管理家族和鄉里事務的重要依據，屬于民間法的范疇，成為國法的重要補充，在基層治理中發揮了重要作用。在當前制定的鄉規民約中，既要汲取中國古代優秀的經驗、智慧，也要摒棄與時代發展不適應的消極內容，對于鄉規民約當中帶有歧視性和與法律法規相悖的條文也要及時糾正和廢除。

調動鄉村的一切積極因素共同為治

中國古代疆域遼闊，民族眾多。為了管理縣以下的廣大鄉村的民眾，需要調動一切積極因素共同為治。如聘三老以廣教化，立嗇夫以課農桑，設游徼以保治安，置鄉官以理庶政，重里長、老人以掌民間詞訟。總之，以基層政權為主干，充分調動民間德高望重的老人、族長、士大夫的積極性，使之各展所長，共同治理，以使廣大基層民眾遵守國家法紀，重禮明倫，努力從事農業稼穡，以確保豐衣足食。下面以明朝設置申明亭和實施《教民榜文》為例加以說明。

一是設立申明亭，以明法紀，使民知恥，遠離犯罪。明朝是中國古代自治（鄉治）的重要發展階段。為了發揮基層組織鄉治、鄉教的作用，創設申明亭之制。洪武五年（1372年）二月，鑒于“田野之民，不知禁令，往往誤犯刑憲”，特“命有司于內外府州縣及鄉之里社皆立申明亭，凡境內之人民有犯者，書其過，名榜于亭上，使人有所懲戒”。洪武十五年（1382年）八月，就申明亭在實行中的弊病，再諭禮部：“天下郡邑申明亭，書記犯罪者姓名，昭示鄉里，以勸善懲惡。今有司概以雜犯小罪書之，使善良一時過誤為終身之累，雖欲改過自新，其路無由，爾等詳議之。”正是由于申明亭宣誓法紀、彰明是非、導民知恥向善，起到了申明教化的作用，是鄉村自治的一種形式，因此《大明律·刑律·雜犯》規定：“凡拆毀申明亭房屋及毀板榜者，杖一百，流三千里。”

二是發布《教民榜文》，賦予里甲、老人以訴訟權。洪武三十一年（1398年）三月十九日頒行《教民榜文》，一方面通過榜文的法律形式，鞏固和擴大了里甲、老人的司法審判權，使之成為兼理民刑事案件的名副其實的一審組織，《教民榜文》規定：“民間戶婚、田土、斗毆相爭，一切小事，不許輒便告官，務要經由本管里甲、老人理斷。若不經由者，不問虛實，先將告人杖斷六十，仍發回里甲、老人理斷。”“若事干別里，須會該里老人、里甲公同剖決。”如遇疑難案件，或事涉里老子弟親戚，“須會東西南北四鄰里分，或三里五里眾老人、里甲剖決”。對于參加審理詞訟的老人的資格也作出了明確規定：“老人理詞訟，不問曾朝覲、未曾朝覲，但年五十之上，平日在鄉有德行、有見識、眾所敬服者，俱令剖決事務。”由于里長、甲首是依丁糧多少輪流更換的，可見所謂年高公正之人和里老之輩，絕大多數是地方上的豪紳或大族的族長，以此作為事實上的第一審，充分顯示了政權、紳權和族權的緊密結合，使發生在身邊的爭訟得以就便解決，既可減少官府的獄訟繁興，還減少了當事人的訟累。

總之，起自布衣的明太祖朱元璋深知鄉村中的里甲、老人多為縉紳之家，既有良善恤民之人，也有奸滑虐民之徒，因此，特頒《教民榜文》，嚴格規定了里甲、老人的權限，違法者哪怕是輕罪，也要杖六十，這對里甲、老人幾乎是不堪忍受的，至于利用權勢謀取私利嚴重者，送京師治罪。所以《教民榜文》的頒布，既是里甲、老人處理訴訟的法律依據，同時也是約束里甲、老人不法行為的嚴峻的法條，借以警醒曾經作威作福的豪紳地主不得進入里甲、老人之列。

中國古代鄉村基層治理所積累的豐富經驗，對今天構建共建共治共享的現代基層社會治理新格局和全面推進鄉村振興戰略具有重要的史鑒價值。

（作者為中國政法大學終身教授）