近年來，農民專業合作社帶動了農戶增收，服務了農民開展倉儲、加工、物流及產銷一體化等生產經營活動，拓展了休閑農業、鄉村旅游等新產業類型。然而，合作社在發展過程中，也出現了一些突出問題。這其中，“空殼”合作社已經嚴重影響了農民專業合作社的健康發展，不僅空耗了國家大量資源，甚至還可能侵農害農，影響鄉村振興戰略的有效實施。那么，“空殼”合作社是如何形成的，又該如何糾偏呢？
“空殼”合作社的類型
一是大戶主導型。大戶主導型的合作社最為普遍。這種類型的“空殼”合作社，往往是由一家或少數幾家大戶主導成立，吸引少數農戶參加的專業合作社。大戶主導型的合作社之所以有名無實，是因為合作社成員地位不平等，也不可能實行民主管理，違背了專業合作社的基本原則。更有甚者，大戶為了主導專業合作社，以各種方式排斥利益相關的農民參與合作社。
二是資本主導型。近年來，“公司+合作社”漸漸成為一些地方農業產業化發展的重要途徑。在實際操作過程中，一些農業公司為了更好地控制農產品產銷各環節，往往以組織合作社的方式介入生產過程，尤其是對農村土地流轉抱以極大的興趣。資本主導型的合作社很容易因為企業和農民之間的利益沖突，發生侵害農民利益的現象。本質上，資本主導型的專業合作社，只是外來工商資本介入農業生產領域的觸角，只有極少數甚至沒有農民參與，并未體現農民合作的本質。
三是村干部代理型。近年來，一些地方為了發展集體經濟，在村黨支部和村委會的主導下發展農民專業合作社。由于法律限制，村級組織并不能組織合作社，而是由村級組織帶頭人去組織合作社，從而產生了村干部代理型合作社。一部分村干部代理型合作社，因為地方黨委政府制定了較為完善的配套制度，尤其是在控制風險、防止合作社蛻化等方面加強了監管，促進了村集體經濟的發展，服務了農民利益。但是，還有一部分村干部代理型合作社蛻化為村干部個人持有的合作社。在很多村莊，村干部往往也是大戶，其在合作社中的出資占絕大多數。因此，相較于大戶主導型的合作社，村干部代理型合作社更容易蛻化為村干部個人的合作社。
“空殼”合作社雖然有不同的類型，但都有類似的特征。一是名存實亡，有些合作社雖然曾經生產經營過，但因為各種原因停止了運作。這一類合作社雖然形式上保留了組織和人員注冊，但無人負責亦無活動。同時，這些名存實亡的合作社數量龐大，有些在成立之初就僅僅是一個形式，當地農民并沒有需求，只是為了迎合外界的需要而注冊成立。而絕大多數名存實亡的合作社，則是在經營一段時間以后，因為經營困難而停止了運作，但又沒有及時注銷。二是偏離了合作社的基本原則。概言之，農民專業合作社是一個農民組織，主旨是服務農民。但絕大多數“空殼”合作社都存在偏離農民組織的問題，它們或者僅僅為了迎合地方政府政績的需要，或者服務于工商資本，又或者服務于極少數的富裕農民。三是違背了合作社的基本規律。合作社的功能建立在農民合作意愿基礎之上。但絕大多數“空殼”合作社，不是由農民內生合作動力組織形成的，而是由大戶、資本等外部力量促成的。因此，合作社無法長期運作也是必然的。四是鉆政策和法律空子。“空殼”合作社一般都有鉆政策法律空子的特征，其主要精力往往不是放在發展合作經濟上，而是謀求其他的利益。
“空殼”合作社的形成機理
“空殼”合作社是制度誘導和利益俘獲相互結合的產物。農業生產并非一個標準化活動，不同家庭的土地、種植結構、勞動力、耕作經驗、市場網絡、風險偏好等都有極大差異，農民合作要達成一個合理的利益和風險分攤機制并不容易。改革開放以來，我國形成了家庭聯產承包責任制為基礎、統分結合的雙重經營體制。在實踐中，家庭經營已經占據了主導地位，而集體的組織功能逐漸弱化。在農村稅費改革之前，集體通常通過征收集體提留、共同生產費等方式來解決水利、道路等共同事務。取消農業稅后，“一事一議”作為一個制度補充，成為農民合作的制度架構。但由于失去了強制性，“一事一議”在大多數地區的實施效果并不好。事實上，村集體組織下的農民合作實踐已經很難維系。例如，農田水利建設已經由財政負擔，很多地區大修機井以解決合作灌溉不暢的問題，農民連類似農業基礎設施的合作都無法達成，反而要通過成本更高的國家化和私人化的方式來替代，說明農民并不是沒有合作的意愿，而是合作存在極大的障礙。
現實中，村集體已經很難在原有的制度框架內組織農民合作，農民專業合作社這一組織形式便應運而生了。但是，在農民專業合作社的制度設計里，存在“空殼”合作社形成的誘導因素。一是農民專業合作社的設立門檻較低。根據相關法律法規，農民專業合作社只需要5名農民就可以登記成立，這幾近于零門檻。哪怕是相關法律法規規定了合作社的組織、規章制度和監管要求，也很容易從形式上達到。簡單而言，農民個體或其他組織很容易在制度上獲得合作社的“殼”，卻無合作之實，仍然是家庭或企業經營。二是監管不到位。客觀上，有關部門很難對合作社的實質經營活動開展有效監管。在實踐中，市場監管和農經部門主要是通過年報的方式掌握合作社的經營情況。并且，如果監管部門不主動監控，讓合作社主動年報，則連基本信息都難以掌握。至于合作社的實際運作過程，監管部門也無有效辦法進行監管。因此，大多數情況下，哪怕是合作社名存實亡，監管部門也很難干預。三是利益誘導?！吨腥A人民共和國農業專業合作社法》明確規定，國家對農民專業合作社進行政策扶持。在實踐中，各級地方政府都會出臺政策加大合作社的扶持力度。由于合作社的財政支持具有極強的彈性，支持的力度、產業和對象都有比較強的操作性。因此，一些企業或大戶為了獲得財政支持，甚至普通農戶為了套取政府補貼，也在條件不具備的情況下建立合作社。
事實上，如果沒有利益誘導，哪怕是設立門檻低、監管不到位，也不太容易出現“空殼”合作社。絕大多數“空殼”合作社，主要還是利益俘獲的結果。各級政府的相當一部分支農資金，如項目、資金、稅收和用地優惠，都投入了農民專業合作社。這使得那些從事農業生產經營的利益主體，有極強的動力建立合作社，從而有效銜接政府補貼。一些基層工作人員，或是出于公心，或是出于私心，也會在政策執行過程中制造偏差行為。一些地方，只要是在形式上達到了政府的要求，哪怕沒有開展實質經營活動，也可以獲得補貼。因此，不少企業和大戶的盈利點，往往不是通過市場競爭獲取利潤，反而是想盡辦法通過“空殼”合作社套取政府補貼。
在這個意義上，絕大多數“空殼”合作社成為一些地方政府、有利益關聯的基層工作人員以及某些企業和大戶共謀的結果。他們圍繞著合作社補貼資金的套取，形成了基層灰色利益的分配秩序。地方政府往往為了更好地展示政績，打造示范點，從而從政策上引導合作社發展的方向；基層工作人員則利用政策信息優勢，保證“空殼”合作社能夠合法合規地套取政府補貼；企業和大戶則通過套取政府補貼，在獲得直接經濟利益的同時，也和有關部門和基層工作人員建立了穩固的利益網絡。反過來，一旦這個灰色利益分配的網絡形成，“空殼”合作社就有了較為穩定的生存空間。
“空殼”合作社的影響及糾偏路徑
“空殼”合作社破壞了農民合作社發展的宗旨。農民專業合作社被普遍認為是新時代發展集體經濟的重要舉措，其主要目的也是為了服務農民，但絕大多數“空殼”合作社，都是由大戶或企業主導的，他們和普通農民的利益并不一致。事實上，只要農業利潤有限，企業和大戶獲得的農業補貼越多，從農業利潤中獲得的份額越多，普通農民的獲利就越少。筆者在調研中發現，不少地方政府和村集體以建立和扶持合作社的形式發展村集體，但結果還是極少數大戶獲利。現有的法律法規并不允許村委會成為獨立法人組織農民專業合作社，不少地方轉而讓村干部代持。地方政府對這些名義上是村集體經濟組織的合作社進行政策和經濟的扶持，如對特定農產品進行地理標識認證、開展土地整治、對合作社進行財政補貼。經過努力，一些合作社表面上發展得很好。但實際上，合作社高達95%的股份為村組織帶頭人持有，剩余股份也是其親朋好友持有，合作社利益不僅和村集體無關，甚至和其他村民也無任何關系。在這個意義上，企業和大戶主導的“空殼”合作社發展得再好，最終也會結出坑農害農的惡果。
在更深層次上，“空殼”合作社破壞了農業生產經營的生態。“以家庭承包經營為基礎的雙重經營體制”，是一個相對合理和穩定的制度。從實踐效果看，家庭經營的靈活性和村集體的統籌性，是我國農業生產保持生命力的重要因素，兩者缺一不可。農民專業合作社只能是農業生產經營形式的一個補充，它很難說是現代農業發展的方向。這既是我國集體土地所有制結構所決定的，也是老年農業的現實和農民合作困境等綜合因素造成的。當前，我國還存在大量的小農生產形態?？陀^上，小農生產依然具有優勢。小農生產大量利用老年人、婦女等不能充分就業的勞動力資源，不僅降低了農民家庭的生活成本，還低成本、高效率地解決了國家糧食安全和食物供給多樣性等問題。只要不刻意進行政策干預，企業和大戶未必能夠和小農生產競爭。而“空殼”合作社，事實上是在扶持農業企業和大戶，他們因為政府補貼的加持，反而擠壓了小農的利潤空間，破壞了農業生產經營的良好生態。
要對“空殼”合作社進行糾偏，關鍵是要讓合作社回歸農民合作的本質。在合作的主體上，要堅持以農民為主體。當前，農業生產經營主體多元化，企業和大戶在其中具有較大的發言權。因此，在合作社的成立上應該設立保護小農經濟的內在機制，在合作社的組織和管理規范上設立保護小農權益的條款，并引導相關的政策扶持轉化為小農利益，避免農民專業合作社被大戶、企業或資本俘獲。
在鼓勵和發展農民專業合作社的措施中，需要弱化甚至取消利益刺激的方法，大幅度減少單純的政府補貼。扶持農民專業合作社，關鍵是要提高農民的合作水平。這其中，加強黨和政府對合作社的領導不失為一條有效路徑。據調查，但凡是農民專業合作社發展得比較好的地方，無不是強化了黨和政府對農村工作的領導。比如，在發展農民專業合作社過程中，注重黨的基層組織對其監督領導。在山東煙臺等地區，黨支部領辦合作社取得了明顯成效。其基本經驗是，通過黨支部領辦，讓合作社和發展集體經濟結合起來，讓廣大弱勢農民享受合作社發展的紅利，避免出現村莊精英主導的“空殼”合作社。從更寬泛的意義上看，需要斬斷各類支農資金和項目所構造的基層灰色利益鏈。一方面，地方政府在出臺扶持農民專業合作社的政策措施時，需要實事求是地評估地方的農業產業發展現狀，不能服務于政績工程，造成支農資金分配中的不公平；另一方面，也需要加強對基層工作者的監督，尤其是要加強對農村微腐敗的監督調查，避免基層工作人員和地方經濟精英結成利益共同體。
（作者為武漢大學社會學院研究員）
