作者：上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授，中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長 陸銘
【編者按】8月24日，習近平總書記主持召開經濟社會領域專家座談會并發(fā)表重要講話，9位專家代表先后發(fā)言，就“十四五”規(guī)劃編制等提出意見和建議。習近平總書記強調，要完善共建共治共享的社會治理制度，加強和創(chuàng)新基層社會治理，更加注重維護社會公平正義，促進人的全面發(fā)展和社會全面進步。
隨著我國城市化進程的加快，城市迅速發(fā)展，人口不斷聚集，緩解交通壓力成為城市基層社會治理的重點和難點。如何才能解決好諸如此類城市發(fā)展都會遇到的難題？近期，與會專家上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授陸銘在《人民論壇》刊文表示，解決城市發(fā)展問題關鍵還是在于科學認識城市發(fā)展規(guī)律，并進一步提升治理能力與治理水平。人口疏解未必是城市發(fā)展的必經之路，在疏解人口之前，我們應廓清城鄉(xiāng)、大城市和小城市的本質區(qū)別，把握疏解人口與城市通勤、生產和生活的相互作用，理順人口密度、疏解人口與交通擁堵之間的邏輯關系。
疏解人口與緩解擁堵、提高通勤效率沒有必然聯系
大城市因為人口規(guī)模大，通過規(guī)模經濟效應，相比小城市擁有更多更好的多樣性服務。這就解釋了為什么經濟發(fā)展水平越高的國家城市化率越高，且人口持續(xù)向大城市集中。當前，大城市因市中心人口密度較高、擁堵較嚴重而采取疏解人口和發(fā)展多中心城市的策略成為城市化發(fā)展的普遍趨勢。但需要注意的是，要回答疏解人口和治理擁堵之間的關系，關鍵還是在于科學認識城市發(fā)展規(guī)律。
相關研究結果顯示，城市就業(yè)人口規(guī)模增加1倍，通勤時間只增加9.52%，約2.084分鐘。也就是說，城市人口增加，的確會帶來通勤時間的增長，但是由于人口密度增加、城市變得更加緊湊、交通基礎設施改善等原因，通勤時間增加的幅度實際上非常小。不僅中國是這樣，分析美國的數據也會得出相同結論。當大城市人口規(guī)模增加的時候，其人口密度通常來說也是更大的。此時，人口密度會通過下面幾個機制來緩解城市擁堵問題，縮短人們的通勤時間。第一，人口密度高也意味著周邊的生活服務距離會比較短，距離工作地點有可能會更近，從而間接起到了縮短人們通勤時間和距離的作用。第二，人口密度高會提高公共交通利用率，高人口密度使得公共交通能夠被充分利用，甚至可以使公共交通盈利。第三，除了公共交通之外，一些其他有利于緩解擁堵的設施也只有建在高密度區(qū)域才能產生規(guī)模經濟效應。通過對全球范圍內大約100個大城市的研究，我們發(fā)現，在這些城市里，如果給定城市的總人口，那么，人口密度高的城市反而擁堵程度低。而且，這種“人口密度有利于緩解擁堵”的效應，主要出現在人口超過1000萬的超大城市。在中國城市樣本里，我們同樣發(fā)現，如果給定城市的總人口，人口密度高的城市反而擁堵程度低。
很多人認為對城市人口進行疏解，特別是從市中心向郊外的疏解，可以緩解交通擁堵。其實這是一個思維上的誤區(qū)。
解決城市發(fā)展問題關鍵在于科學認識城市發(fā)展規(guī)律、提升治理能力與治理水平
除了疏解人口之外，城市交通擁堵還可以通過基礎設施建設和管理的改進來緩解。試圖把城市的擁堵降到零，既不現實也不科學。一個城市在一天之內不同時段的人流和車流是不一樣的，如果連最大人流和車流時段也不存在擁堵，那么，在其他時段城市的道路等基礎設施必然嚴重閑置并消耗大量資源。
在城市人口增長帶來的好處、房價和擁堵三者之間存在著某種最優(yōu)組合。如果要在三個維度上同時改善城市的生活質量，并且提升城市的競爭力，那么能做的就只能是技術和管理的改善。建造城市公共軌道交通設施、加強對于交通違章的管理、征收中心城區(qū)的擁堵費。近年來，隨著大數據技術的進步，可以用大數據來管理城市的交通，這些都可以在改善擁堵的同時，不影響城市競爭力和生活成本，而且可以釋放城市的活力。
城市既要高效也要宜居，兩者缺一不可，但如何實現雙贏，的確對于城市管理者和市民來說是很大的挑戰(zhàn)。城市是用來生產和生活的，城市的空間結構也是服務于生產和生活的。每一個城市里的居民，既是生產者也是消費者。大量就業(yè)機會和更好更多樣的服務集中在中心城區(qū)，而工作和消費服務的行為產生了通勤的需要，這是中心城區(qū)人口密度高且更擁堵的機理。面對新形勢，提升我們對城市的科學認知，同時提升治理能力和治理水平才是治愈“城市病”的良方。因此，黨的十八屆五中全會指出，要加強空間治理體系建設，推進國家治理體系和治理能力現代化。黨的十九屆四中全會進一步指出，要立足超大城市發(fā)展實際，把握城市治理的基本規(guī)律，堅持以人為本，不斷提高社會主義現代化國際大都市治理能力和治理水平。
原文責編/韓拓
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