黨的十九屆四中全會提出了“加快推進市域社會治理現代化”這一重大命題。社區是市域社會治理的基石。社區穩則城市穩，社區興則城市興，社區強則城市強。如今，城市發展更新日益加速，超大城市治理面臨一系列困境和挑戰。如何夯實社區基礎，實現社區善治，走出一條具有中國特色的城市社區治理路徑，是一項重大而緊迫的時代課題。

古蜀文明，天府之都。作為“中國最具幸福感城市”之一、實際管理人口超過2100萬的超大城市，成都市在社區發展治理方面進行了系統性的探索和實踐。近年來，成都市委深入學習貫徹習近平總書記關于全面加強黨的領導和創新社會治理等重要論述，認真貫徹落實黨中央、四川省委決策要求，以破解超大城市治理難題為邏輯起點，以體制機制創新為動力牽引，以滿足人民群眾對美好生活的向往為工作取向，以夯實黨的執政基礎為根本目的，將創新社會治理納入城市發展總體戰略布局，提出黨建引領社區發展治理的重大戰略部署，初步探索出一條獨具特色的超大城市治理的創新路徑，取得了重大成效，走在了全國前列。成都市黨建引領社區治理的理念和實踐，進一步豐富了社區治理的有關理論，帶來了深刻啟示。

成都社區新貌 本報資料圖片

牢牢把握黨的領導和黨建引領 這一中國特色社區治理的根本原則

“社區”一詞是舶來品，治理的概念也發端于西方。所有的西方治理理論有一個共同點，那就是遵循國家和社會“兩分”的基本原則。在其所有的治理理論中，執政黨幾乎是“缺位”的，更不用談執政黨在社區治理中起到關鍵性或主導性作用。

當西方的治理理論傳播到中國，則遭遇了水土不服，需要進行極大的修正。與西方存在根本性差異的是，中國有執政黨這一關鍵性因素，中國共產黨的領導是中國最大的國情，是中國特色社會主義最本質的特征，也是中國特色社會主義制度的最大優勢。中國共產黨不僅是長期執政的黨，而且是長期領導的黨。黨政軍民學、東西南北中，黨是領導一切的，黨對一切工作的領導自然包含黨對社區治理工作的領導。走中國特色社區治理之路，最根本的一條，就是毫不動搖堅持和加強黨對社區工作的領導。習近平總書記指出，“最關鍵是要發揮社區黨組織的領導、引領作用，把社區建設好，把幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶等目標實現好。”

在社區治理中，黨的領導是具體的，而非抽象的，這不僅要求推動全面從嚴治黨向基層延伸，還需要充分發揮黨的建設對社區治理的引領作用。成都的實踐表明，通過發揮黨的政治優勢、組織優勢、制度優勢和密切聯系群眾優勢，發揮基層黨組織戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，使社區黨組織始終領導社區建設、引領社區治理，以黨組織的先進性帶動社區的高質量治理。成都構建了以黨組織為核心，多元主體共同參與的一核多元的治理體系，在發揮好服務功能的同時，注重政治功能的發揮，確保基層社會治理充分體現執政黨的意志和要求，不斷厚植黨執政的組織基礎和群眾基礎，夯實黨在城市的執政根基，走出了一條符合中國國情、具有中國特色的社區治理之路。

堅持將治理重心下移和提升治理效能貫穿社區治理全過程

黨的十九大報告指出，要加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移。這一重大論斷遵循并彰顯了城市治理的一般性規律。當社會治理的基本單元層次過高、規模過大時，一般會導致治理的成本增加、行政化程度加劇、精細化難度加大，治理主體的參與和認同較難形成，治理成效受到一定程度影響。而當治理重心越下沉，治理單元規模越小，治理主體熟識度越高，治理的紐帶就越緊密，治理成本就越低，治理效能則更易提升，更容易形成利益連接、情感聯系、價值認同更為緊密的社區共同體。

管理學中有個就近原則：“越是貼近自己的因素，在選擇中越是可能成為關鍵因素”。住宅小區是貼近群眾的“最后一百米”，既是城市基層治理的主陣地，也是矛盾問題的集中點。根據調查，現存矛盾糾紛大多集中于小區停車難、環境衛生差、噪音擾民、舊房改造、物業糾紛等方面，這些矛盾糾紛看似很多都是小區中的“小事”，但是往往參與人數多、牽涉面廣、利益復雜，造成信訪頻發。如得不到有效解決，往往小事拖大，大事拖炸。因此，解決這一問題，必須要推動社區治理單元下沉，將治理的重心放到社區的次生單元即小區、院落層面，以更多的精力、更大的資源投入到小區院落治理中，切實提高人民群眾的獲得感，有效提升社區治理的效能和水平。

探索社區治理精細化、使社區治理能夠真正落地落實，是成都市黨建引領社區治理的重要著力點。通過對標全國社區治理的其他先進經驗，推動重心下移、權力下放、資源下劃，實現組織下沉、活動下沉、服務下沉，以“強小區”作為“強基層”“強社區”的有力支撐，大力推進社區治理的網格化和“五好小區”建設，小區治理成效突出，筑牢了社區善治的基石。

不斷探索將社區減負作為提升基層領導力的重要著力點

社區作為一級自治單元，具有深厚的歷史邏輯和法理邏輯，社區黨組織要領導本社區工作和社區治理，肩負著教育黨員、管理黨員、監督黨員和組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務群眾的職責，社區自治組織要依法進行自我管理、自我教育、自我服務、自我監督。一段時期以來，社區逐漸演變為街道下的“第四級”管理體系，承接上級下達的大量行政性事務。過度行政化使得社區組織和社區干部難以聚焦主責主業，“社區工作機關化”“社區服務被動化”“聯系群眾表面化”現象日益凸顯。

針對社區過度行政化帶來的社區負擔加劇的突出問題，中央要求開展社區減負工作。要在一定程度上挖掘和釋放社區兩委被過度行政化所抑制的社會性要素，使社區更多地回歸社會性和自治性。當然，社區去行政化不等同于去政治化，不是要弱化上級和街道對其行政管理的職能，更不是要祛除黨組織的政治屬性和政治功能，而是要完善社區治理體制，實現社區組織的角色歸位，使社區黨組織和自治組織能夠集中精力，真正深入基層一線組織動員群眾、服務凝聚群眾。

社區減負的過程就是提升基層領導力的過程。對于社區組織而言，無論是群眾組織力、社會號召力，還是溝通協調力、創新創造力，更多賦予的是非權力影響力或者軟權力影響力。成都市通過改革創新城市社區治理體制，助推社區回歸本職本位。實施社區減負提能，嚴格推行社區準入制度，加大行政事項服務外包力度；重構社區黨組織、自治組織、社會組織、社會企業之間的關系，探索“放權”與“讓利”的管理模式，充分發揮各自角色的功能，讓“專業人做專業事”，不越位，不錯位，不失位。成都市基層減負卓有成效，根據千余名社區工作者的問卷結果顯示，在材料報表、會議會務等行政事務方面的減負力度大大增加，社區干部減負成效感受明顯。在社區減負的進程中實現了去行政化、強領導力的雙重功效。

將發展營造融入社區治理 實現治理與發展良性互動

長期以來，無論是理論層面還是實操層面，社區工作普遍側重于單純意義的治理，重點在如何把社區治好，大都著眼于通過行政力量和社會力量推動。但在實踐中，單純意義上的強調治理會遇到一些瓶頸，比如社區過多依賴外部輸血、自身造血能力不足；社區治理資源存量有限、增量不足；行政化社會化手段有余、市場化手段不足等等。

破解這一問題的關鍵，在于將社區工作當作一個系統工程來抓，既強調社區治理，也重視社區的發展營造。成都市深度把握城市治理和基層工作規律，在全國率先提出社區發展治理的重大命題，首創性地將社區的科學發展和有效治理緊密結合起來。通過破除“單純治理論”“發展治理先后論”等傳統思想，以發展的眼光看待社區治理，以治理的方式促進社區發展，做到社區發展和治理齊抓并舉、相融共進，實現社區發展和治理良性互動、共同提升。特別是將新發展理念運用于社區治理之中，培育社區企業、社區基金(會)等市場化主體力量，通過市場化思維和導向、商業化運作邏輯進行社區營造，不斷強化造血功能，增強社區的內生動力和創造活力，促進社區可持續發展治理。

成都市黨建引領社區發展治理的實踐，走出了一條超大城市社區治理的創新之路，形成了具有鮮明特色的“成都模式”，具有很強的科學性、系統性、前瞻性，為全國社區治理提供了可供參考借鑒的成功經驗。當然，新時代黨建引領社區治理的“成都模式”是一項長期重大課題，需要根據理論和實踐的發展不斷豐富、完善和深化、提高，為探索中國特色超大城市治理貢獻更大的智慧和力量。

課題牽頭人：戴焰軍：中央黨校（國家行政學院）黨建部副主任、教授、博士生導師