【摘要】國家監察體制改革后，紀委、監委以合署辦公的形式出現。目前，合署辦公還處于探索磨合期，各地都在積極探索順暢實現“紀法銜接”的路徑。需要以紀委與監委之間目標的一致性為基礎，把二者同時具有的監督職能作為抓手，以紀委為宏觀領導，側重以監委的調查力量為主體，運用好法律手段，才能實現運轉高效、有機協調的“紀法銜接”。

【關鍵詞】紀委 監委 “紀法銜接”

【中圖分類號】D262.6 【文獻標識碼】A

國家監察體制改革后，紀委、監察委合署辦公，各級監察委員會紛紛成立并迅速依法開展工作，行使監察權，實現“紀法”的有機協調銜接。紀委與監察委都是重要的反腐敗機構，職能有共性。合署辦公有利于整合分散的反腐敗資源，建立集中統一、權威有效的監察體系。但是在實際操作層面，機構合署辦公不是簡單的“1+1=2”，對于復雜的違紀違法案件，如果不構建有效的內設機構紀法銜接機制，最終還是會“合署不合力”，難以實現紀檢監察體制改革的最終目的。因此，如何實現紀委與監察委之間有效的紀法銜接機制，是兩者合署辦公之后亟待探討解決的重要議題。

反腐的共同目標，是紀委、監委“紀法銜接”的基礎

當前反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜。反腐敗不能“九龍治水”，必須把拳頭攥起來。這次深化國家監察體制改革，設立監察委員會，與紀委合署辦公，其最終目標是統一的，是要實現黨風政風廉潔，維護黨中央權威和集中統一領導。紀委、監委合署辦公，是由其在目標職責上的一致性決定的，是強化黨對反腐敗工作集中統一領導的有效方式。這是實現“紀法銜接”的基礎。

紀委監督黨組織和黨員，依據是黨章黨規黨紀；監委監督的是所有行使公權力的公職人員，依據是憲法、監察法等法律法規，二者在指導思想和基本原則上高度一致，因此合署辦公是對二者的有效整合。但他們之間在內涵、依據以及監督重點上的不同，決定了二者在適用對象與法律依據及處理標準上有所區別。兩者間的區別，既給二者合署辦公造成了一定的隔閡，又使得二者互有側重、各有倚仗。雙方整合力量，正是對紀律檢查與國家公權力監督在機構上的整合，對強化黨和國家的監督力度，對依規治黨和依法治國之間的相互促進有著非常大的意義。二者聯手才能達到紀檢監察全方位的覆蓋，才有利于最終實現黨風政風廉潔，維護黨中央權威和集中統一領導。

監督的首要職責，是紀委、監委“紀法銜接”的抓手

紀委是黨內監督的專責機關，負責監督、執紀、問責；監委行使國家監察職能，依法履行監督、調查、處置職責。顯然，紀委和監察委的首要職責是一致的，那就是監督。紀委與監委合署辦公，是對紀律檢查與國家公權力監督在機構上的整合。那么整合后的具體工作如何開展呢？

要解決這一疑惑，必須明確紀委對紀檢監察工作的宏觀領導，即紀委對監察工作在方向上的把握、大局上的謀劃。紀檢機關的職責就是負責對黨內的監督，監督的重點對象是黨的領導機關和黨員領導干部，應把聚焦發力的監督點位放在六大紀律的苗頭和線索上。監察機關是反腐敗專責機關，監督的對象是所有行使公權力的公職人員，監督公職人員履職、廉潔、失職、瀆職等情況，聚焦發力的點位應是違法行政、職務違法和職務犯罪的苗頭和線索。

那么，在合署辦公的情況下，如何精準聚焦監督重點？這對紀委、監委二者都是一個復雜的難題。現實情況復雜，比如，黨員違紀又違法的案件，由誰來處理？又如何實現“紀在法前，紀嚴于法”？如果將紀委、監委的職責權限機械割裂開來看，這些情況都非常棘手，錯綜復雜，彼此互相影響，無從下手。這就使得紀委、監委都無法精準聚焦監督重點。但只要堅持黨對紀檢監察工作的領導，這個問題就迎刃而解。不從戰術上去抽絲剝繭，拘泥于細節，而是從戰略上去宏觀把握，即可得出：紀委負責把握大的方向與全局，監委更側重于具體的操作實踐。把監督這個內核抽離出來，作為紀委、監委整合開展工作的抓手。

2019年5月，中央紀委國家監委網站上對外公布了最新組織機構，內設機構從原先的27個增加到31個，主要是增加了4個紀檢監察室，并進行了更名，第一到第十一室更名為監督檢查室，第十二到第十六室更名為審查調查室。超過三分之一的紀檢監察室為監督檢查室，從這里可以看出，中央紀委、監委對監督職責的重視，體現出監督基本職能的強化。放在最前端的是監督監察室，也可以看出對監督的前置，體現出并未在監督階段區分紀委、監委的職能。

以紀委為主導，以監委調查力量為主體，是實現紀委、監委力量整合的有效途徑

如前文所述，紀委與監察委的合署辦公，機構內部的融合以及機構間的一致性，就使得紀委與監察委的監督調查很難明晰與割裂。這種情況下，應該以紀委為宏觀領導，除了純粹的黨員違紀問題，其余黨員違紀又違法以及既有黨員違紀，又有公職人員違法的問題線索，應交由監委來進行。這是因為：

一是應“把紀律和規矩挺在法律前面”。監委調查處理后將相關案情上報紀委，再由紀委從更高的紀律層面再次分析研判是否存在違紀。如果監委已經判斷無違法問題，再由紀委執紀審查是否存在單純的黨員違紀問題。在紀委將違紀問題調查清楚并進行違紀處理后，將案件交還監委，進行違法行為的處理或移交。這就可以充分保證“紀在法前，紀嚴于法”。

二是從法律規制的對象來看，《監察法》《刑事訴訟法》并非黨紀，在進行黨的執紀審查時不便操作，但可以適用于監察委案件的調查處理。紀委作為黨的紀律檢查機關，其執紀審查手段是《黨章》賦予的。如果紀委使用這些手段進行執紀審查，其所得證據不能產生法律效力，無法運用于司法審判。而將線索交由監委作為主體來調查，《監察法》可以用來直接適用與紀委幾種有重合的審查或調查措施，對其進行約束。在這中間，執紀審查中較輕限制的措施以及基本無限制的調查措施，相對應的在《監察法》中都給出了非常清楚的規范，完全可以按照《監察法》的規范實施。

例如，“暫扣、封存、凍結涉案款物”等涉及財產權的調查手段、措施，更需要在《監察法》的規范下，在法律強制范圍內行使。這是因為其屬于強制調查措施的屬性決定的，必須由法律進行規制。凡是采用依據了上述合法調查措施而獲取的證據信息，其合法性決定了有效性的廣泛應用。監委案件審理中有效，在紀委的審核處理及處分中也可以有效使用，這彰顯了在法律規制下的“紀法共治”調查措施的高效、結果的廣泛適用性。而有部分調查措施，只出現在了《監察法》的規定中，黨的執紀審查制度中并沒有授予紀委這樣的權力，因此，當案件調查中需要使用到這些措施時，就只能依賴監委身份，在《監察法》的授權下進行，從而保障其正常開展。這樣做，紀委案件中需要的證據完全可以依靠監察委使用合適的手段措施得來，證據信息的有效性和適用性、合法性得到了很好的保證。在紀委案件審理中，這些證據可以采用，和監察委處理案件中的使用沒有區分，其調查措施的實施依據是《監察法》，具備了形式合法性，自然可以直接作為紀委的執紀證據，避免了僅有黨的執紀制度而缺乏法律依據而產生的證據合法性的問題。因此，以監委調查力量為主體，將線索、案件調查行為完全納入法律保障，使黨的反腐工作也得到法律依據，同時能夠節約人力物力，提高辦案效率，是實現紀委、監委“紀法銜接”的有效途徑。

（作者為西北大學法學院講師）

【參考文獻】

①戴均良：《強化責任擔當落實紀檢監察體制改革任務》，《中國紀檢監察報》，2019年6月13日。

責編/谷漩 美編/王夢雅

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