談到政商關系，很容易讓人想起官商勾結的現象，商人通過非正當的途徑和方法，向官員拉關系、請客送禮等，以便從政府那里獲得各種許可和開展業務的便利，從而壟斷謀利，把自己的生意做大。這種政商關系，是建立在商人與政府官員個人關系基礎之上的，背后隱藏的是以權謀私和以犧牲公共利益為代價，損害的是政府的形象和公平的市場競爭環境。從長遠來看，這也必然損害一個地區整體經濟社會的健康發展。
而新型政商關系則要拋棄這種庸俗的不健康關系，既要求領導干部有所作為，敢于擔當，敢于與企業家和社會人士進行交往，了解他們的訴求和愿望，幫助他們排憂解難，又要做到出于公心，不謀求個人的私利，為企業家的創業、創新和發展提供服務。這種關系是建立在“公”的基礎上的，要求官員做企業家的朋友，但不是酒肉朋友，做到清正廉潔，既“親”且“清”。從官商兩方的主從關系來看，政商關系中起主導作用的是政府官員，因為政府官員掌握著各種各樣的權力和資源，如審批權、檢查權和處置權等，同時還掌握著政策制定權。因此，本文主要從政府的角度出發探討如何構建新型政商關系。一句話，政府要擺正位置，努力為企業的發展創造一個良好的營商環境，做好服務經濟和服務企業的工作，政商關系才能達到“親”和“清”的境界。
健全政府權責清單制度，為新型政商關系提供根本的制度保障
要構建新型政商關系，不是靠政府發個文件或中央呼吁一下就能解決問題的，必須從制度建設抓起。一個企業是否在某個地方投資和發展，除了要考慮該地的市場要素配置和價格外，另一個重要因素就是政府所提供的政務服務，首當其沖的當數行政審批、行政檢查、行政處罰等事務，這是企業與政府打交道最多的領域，涉及到這些事務的領域被稱為“政府權責清單”或被稱為“政府權責清單制度”。如果政府擁有的這些權力過多過濫或權力行使過程不夠規范，則會大大增加企業的制度交易成本，即企業內部提高效率節省下來的成本會被高企的制度交易成本所抵消，更嚴重的是，企業還會因此失去很多市場機會。在一個行政審批多、審批效率低和審批不規范的地方，不可能存有健康的政商關系。
近20年來，我國進行了多輪次的行政審批制度改革，取消了很多審批事項。黨的十八大后又進行了力度空前的簡政放權和“放管服”改革，雖然取得了很大的成效，但仍然存在不少問題，主要有：審批項目偏多，政府干預了一些市場調節的職能，如個別行業的企業投資規模、價格管制、營業范圍等。
一般認為，衡量行政審批事項的尺度有三個：倫理尺度，即審批應限定于市場失靈的領域；技術尺度，即從技術能力來看行政審批能夠修補市場的缺陷；經濟尺度，即成本效益原則。因此，應該對現有的行政審批項目進行認真的審查，繼續向市場和社會放權，同時，對確需進行許可或審批的事項，可以多考慮下放給地方政府或下級政府，以提高審批效率。此外，在如何做到審批的標準化，保證無差別的審批，減少審批過程中的黑箱操作和尋租空間等方面，還有很多工作要做。
近年來，一些地方在這方面進行了有益的嘗試，以推進審批的內部標準化和外部標準化建設。前者即審批要件標準化、審批流程標準化、裁量準則標準化、辦事制度標準化和運行系統標準化；后者即規范和印發辦事指南、規范網上公開發布、規范窗口標識公示等。一些地方如廣東省佛山市加快了商事登記制度改革，采取綜合性的措施，取得了明顯成效，值得其他地方借鑒。其中包括：推行“5+5”模式，率先在全國實現開辦企業全流程5天內辦結，營業執照辦理5分鐘完成；在全省率先實現365天全天24小時自助智能辦理營業執照；商事登記顛覆性變革，營業執照可24小時全天候“零見面”自助辦理；開辦企業全流程增量提質不加時提前一年完成國務院改革任務。國務院專門發文對佛山1833項許可和公共服務事項編制辦事指南和業務手冊，細化415個標準要件的做法作為典型案例予以表揚。
我們還可以發現，在其他政府權責清單中，存在行政處罰和行政檢查數量過多的情況，這讓人懷疑建設服務型政府的誠意。此外，一些地方政府公布的事權內容主要包括編碼、實施單位、職權名稱、職權依據、備注，既沒有公布每項事權的運行流程、標準和辦結時限，也沒有公布具體的執行機構和人員，更沒有公布違反程序和標準的救濟措施和責任追究機制。這種“蜻蜓點水”式的公開實際上沒有多大的價值，因為人們無法知道權力的運作過程，難以對其進行有效的監督。因此，需要進一步推進政府權責清單制度建設，建立權力清單的分類管理制度，按照不同的行政權力類型制定標準化的形式，在諸如行政權力的名稱、法律依據、受理和實施條件、申報資料與標準、審查環節、主辦者責任、收費標準和依據、辦結時限、公開范圍、服務承諾、監督部門、投訴舉報途徑、對承辦人的責任追究及責任承擔公開機制等方面予以細化。同時，應該擴大權責清單的公開范圍，以方便行政相對人知曉為第一要務。陽光是最好的“消毒劑”，也是構建新型政商關系的根本之道。
加強行政倫理建設，規范干部的日常行為
政商關系屬于行政倫理的范疇，它實際上涉及的是官員行為的正當性和標準性問題，即哪些行為是正當的、哪些是不正當的，其限度該如何把握。孟德斯鳩說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇到界限的地方才休止。說也奇怪，就是品德本身也是需要界限的！”“從事情的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”這是西方國家人們普遍信奉的政治信條。因此，西方發達國家通過制定各種行政倫理法律制度來規范和限制官員的權力，清楚告訴官員哪些行為是允許的、哪些是不允許的。如美國的《行政人員倫理法規》、英國的《公務員守則》、德國的《聯邦懲戒法》、加拿大的《公務員行為準則》、澳大利亞的《國家公務員行為指導原則》、日本的《國家公務員道德法》。事實證明，這種做法對于規范官員的日常行為，調節政商關系具有積極的意義，值得我們借鑒。
目前，我國已經頒布和實施了多部涉及領導干部和公職人員行政倫理的法律法規，如《中華人民共和國公務員法》《公務員行為規范》《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則（試行）》《國有企業領導人員廉潔從業若干規定（試行）》《關于黨政機關縣（處）級以上的領導干部收入申報的規定》《中國共產黨黨內監督條例（試行）》等。此外，十八屆中央紀委為了貫徹落實中央關于改進工作作風、密切聯系群眾的“八項規定”，要求各地各部門和領導干部嚴格遵守“六個嚴禁”。這些法律法規和規定為我國的行政倫理建設和反腐倡廉工作提供了基本的制度保障，在規范政商關系中發揮了積極的作用。但也要看到，這些法律法規和規定還存在一些不足之處：一是相關條文不夠具體，缺乏可操作性，如只是對官員的某類行為作出原則性的限制，使行為人有空可鉆。二是“一刀切”地禁止某些活動，可能導致物極必反，使一些官員“不作為”，如不主動與企業溝通去發現管理和政策中存在的問題，或者對企業家敬而遠之，不替他們解決問題。三是用政府條例或黨內制度約束所有公職人員和領導干部，法律效力不足，易引起一些黨外人士的質疑。四是沒有明確規定違反相關行為規范的懲戒措施，導致不易把握和平衡對違反者的處置輕重。
借鑒國外行政倫理建設的經驗，我們認為需要整合此前的有關公務員和領導干部行政倫理的法律法規和黨內制度，出臺《公務員倫理法》，以國家立法統御行政倫理制度建設，并出臺與其相配套的實施細則或行為準則，從而提高行政倫理制度建設的權威性和法律效力。立法時，要將相關的條款進行細化，增加可操作性。需要注意的是，在涉及到官員與企業的交往過程時，要對收受禮品和交往場合中的其他行為作出具體明確的規定，既要符合中國的傳統文化和基本的人際交往習慣，不搞“一刀切”，又要有利于防止官員越過合理的邊界而影響了權力行使的公正性。這樣做，可以促進官員深入基層，敢于與管理對象或行政相對人進行交往，又知道清正廉潔的底線，達到“既防止官商勾結、權錢交易，又防止談商色變、為官不為”的效果。此外，考慮到政商關系涉及面很廣，還需要制定和完善其他的配套法律和制度，如領導干部財產申報制度、政府采購制度、回避制度、人事制度、公職人員兼職制度等，全面規范政商關系，夯實中國特色的行政倫理建設步伐。
整合政府內外資源，構建多元和立體化的服務企業系統，彰顯服務自覺
長期以來，政府在與社會其他組織發生交往時，都是以一種俯視的姿態，官僚主義、辦事拖拉、對基層和群眾利益漠不關心等是人們對政府的常見認知。隨著市場化改革的推進，政府的作風和工作方式也在發生很大的變化。政府越來越認識到，只有服務好企業，提高政府辦事效率，才能促進自己所在地區的經濟發展，才能為自己創造更多的財政收入。因此，政府逐漸放低身段，進行行政體制改革，前述的行政審批制度改革和政府權責清單制度就是很好的例子。此外，不少地方政府還出臺了一系列扶持和服務企業發展的相關政策。
然而，政府是一個龐大的科層體系，有很多層級和部門，運作過程碎片化，對社會的需求反應遲鈍，政策效果差強人意，難以滿足企業的需要。更多的時候，企業有困難找政府卻求訴無門，久而久之，企業會對政府產生疏離感，政商關系就會逐漸冷漠。為此，政府需要打開大門，打破自己的神秘性和封閉性，主動走進企業、服務企業，并善于整合社會上的各種資源，構建一個立體多維的服務企業網絡和機制，從而建立全新、健康的政商關系。
健全政策咨詢服務體系，提高政府政策效能
較長時期以來，各地紛紛出臺了眾多扶持企業發展的政策和措施，如科技三項經費、高科技企業扶持政策、小微企業融資政策、小企業稅收優惠、支持大學生就業創業政策、人才政策、支持企業上市政策、政府采購合同政策、節能減排和環境保護政策、社保政策等。這些政策由不同的政府部門制定和執行，同時一些政策還會涉及不同層級的政府部門，這樣，企業就會面臨著與多個政府部門和多個層級政府咨詢政策的情況。對企業來說，熟悉這些不同的政策實在是一件費時且費力的事情，再加上對政府官僚主義作風的畏懼，以及擔心為獲得政府的扶持而受制于政府等，不少企業會選擇放棄享受政府的優惠政策。不少調查顯示，企業對政府出臺的優惠政策知曉度比較低，如鼓勵大學生創業政策。尤其是近年來國家加強了反腐力度、加快陽光政府建設步伐，大大減少了尋租的空間，政府的不作為現象明顯增加，一些專項扶持資金花不出去。此外，有的政策不接地氣，或者不同政策之間存在沖突和不協調，使企業無所適從，影響了政策的執行效果和資源配置效率。因此，如何改變政策制定和執行的碎片化現象，減少企業的政策學習成本和制度交易成本，便成為構建新型政商關系必須破解的難題。
以深圳市福田區為例。福田區成立了專門從事服務企業的事業單位——企業發展服務中心。它的一個重要職責就是統籌和負責全區所有的政策咨詢服務，有時工作人員還會主動到企業提供上門服務，推銷政府扶持和服務企業的政策，幫助企業申請政府的各種支持項目。企業只需要打通企業發展服務中心的一個熱線電話就可以咨詢和了解到政府的所有政策和服務項目，而不需要與某個政府部門進行聯系和溝通。為了統籌政府各個工作部門的工作，深圳市福田區成立了由主要區領導掛帥的領導小組，各個政府工作部門負責人為小組成員，協調對企業的服務工作。企業發展服務中心直接向區主要領導報告工作，接受該小組的領導，負責具體事務的組織和實施。由一個機構統籌政策咨詢服務，大大減少了企業的政策學習成本和運用成本，深受企業的歡迎。同時，為了減少不同政策之間不協調和不符合實際的問題，企業發展服務中心還會利用自身接近企業的信息優勢，向政府部門提出政策倡議，并草擬政策方案和實施細則等，使政府出臺的扶持企業的政策和措施更加符合實際，也避免了各個部門之間各自為政和政策碎片化的現象，提高了資源配置效率。幾年來，中心還著力將這種統一服務企業的做法進行了標準化建設，以期實現可復制性。2018年7月，國家標準化委員會通過了它的服務標準化驗收工作，值得在其他地方推廣。深圳市福田區企業發展服務中心的上述創新舉措，將過去的被動服務變為主動服務，碎片化服務變為整體性服務，低效服務變為高效服務，政府本位變為企業本位，彰顯了服務企業的自覺性，對于構建新型政商關系具有標本性意義。
整合社會資源，搭建投資創業的服務平臺
企業在創業和發展過程中會面臨很多專業方面的問題，例如專利問題、技術轉化問題、法律和訴訟問題、組織管理問題、貿易問題、國際化問題、轉型升級問題等等。這些問題不可能由政府工作人員或政府成立專門的機構向企業提供服務，而且，這些事務多屬于市場的職能范圍，不能由政府代勞。但政府又擁有各種鏈接資源的優勢，可以通過搭建相關平臺充當橋梁作用，向企業提供便捷的服務，同時促進不同企業之間的合作和資源共享。
這里還是以深圳市福田區企業發展服務中心為例。它們成立了一個名為“點線世界專業服務交易中心”（簡稱“點線世界”）的平臺，政府將自己的物業免費提供給深圳市對外經濟貿易統計學會，由它負責“點線世界”的運營工作。目前，“點線世界”的主要事務是為社會上的各類企業或專業機構免費提供辦公卡座，有幾十個之多，企業可以通過公眾號或二維碼了解“點線世界”的各種活動信息，就發展過程中碰到的各種問題前來咨詢。由于進駐這個平臺的企業和其他專業機構多種多樣，前來咨詢者不用多跑路就可以獲得自己所需要的各種信息和系統化的問題解決方案，從而大大減少了信息搜尋成本。在咨詢的過程中還可與相關專業機構開展合作談判，從而大大節約了搜尋合作對象的成本和談判成本。此外，政府還在“點線世界”開設了各類專門知識講座，免費向企業開放。
通過“點線世界”的機制，政府用很小的資源投入撬動了其他的市場力量，達到了多方共贏的局面：一是由深圳市對外經濟貿易統計學會負責“點線世界”的運營，政府只在初期免費提供辦公場所和少量的硬件設施。對學會來說，既節省了自己公辦的場地費用，又提高了自己在社會上的知名度，擴大了自身的影響，因此，它有很強的動力去運營“點線世界”。隨著“點線世界”各項業務的開展，會為學會帶來可觀的客戶資源和合作機會。一是條件成熟，政府將不再免費提供場地，就可以收回原來的成本。二是社會上的其他專業力量也很樂意進駐“點線世界”，也是同樣的道理。三是政府通過開設這一平臺可以促進創業創新和經濟增長，從而提高政績。因此，這一模式具有可持續性。
借力行業協會，打通政府服務企業的“最后一公里”
借力行業協會是疏通政府服務企業“最后一公里”的有效途徑，因為，行業協會作為企業的自治組織，與企業的聯系最為緊密，也最了解企業的情況，通過它可以有效架起政府與企業之間的橋梁，使政府服務企業的政策落到實處。行業協會的橋梁作用主要表現在兩個方面：一是政府有關服務企業發展的政策的制定和實施需要依賴行業協會。由于了解行業發展動態和行業發展面臨的各種問題，行業協會具有比政府更多的行業信息優勢，借助它可使政府的政策更符合實際。另外，政府的政策需要通過行業協會這一渠道傳達至會員企業，企業也需要通過行業協會向政府申請各種優惠政策或項目支持。二是行業協會是承接政府職能轉移的重要力量。在越來越強調市場能辦的多放給市場、社會可做好的交給社會的今天，政府的很多職能需要轉移給行業協會，如一些產品質量和行業標準的制定、資質的審核和認定、統計數據的收集和處理、業務培訓等等。但是，在很多地方，政府欲通過行業協會實現服務延伸的想法卻碰到無抓手的困境。那么如何實現政府、行業協會和企業三方互贏呢？深圳市福田區企業發展服務中心的經驗具有啟發意義，即每兩年一次對行業協會進行活力評估。其除了通過對照指標審查行業協會是否達到政府的各項要求外，還會委托咨詢公司對各個行業協會服務的企業進行問卷調查，內容包括政策知曉度、各項政策的落實情況和對行業協會的滿意度等。評估的結果與政府對行業協會的獎勵措施掛鉤，如人才住房優惠指標、入戶指標、資助行業協會工作人員培訓指標、承接政府職能轉移項目、企業享受扶持政策的項目指標等。這樣，就把行業協會服務企業的積極性很好地調動起來，最終打通政府服務企業的“最后一公里”。
【本文作者為中山大學政治與公共事務管理學院教授、博導】
責編：趙鑫洋 / 楊 陽