社區是國家治理的基本落腳點，社區治理現代化是國家治理現代化的基礎。2017年6月12日，中共中央、國務院發布了《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，黨中央首次專門為社區治理進行了全方位的頂層設計。同年，習近平總書記在黨的十九大報告中指出要“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移”。習近平總書記多次強調，“基層是一切工作的落腳點，社會治理的重心必須落實到城鄉、社區”。由此，社區治理現代化的命題被提升到一個新高度。我國社區治理既擁有長久的歷史，又具有改革開放以來的社會主義特色。立足新時代，鏈接中國本身的社區治理經驗傳統，吸收先進的社區治理經驗，系統推進社區治理現代化，具有十分重要的意義。

中國社區治理的“歷史基因”

“社區”這個詞是現代概念，很多人認為它來源于西方。實際上，我們國家自古以來就有類似的群落或組織單元。例如，春秋戰國時代就有“里”這個單位。《尚書大傳》中記載到“八家而為鄰，三鄰而為朋，三朋而為里”，也即72戶為一里。《管子•度地》則說“百家為里”。作為一種居民組織，其首領被稱為“里正”。“里”后來與“保甲制”這種戶籍制相結合，成為一種基本的社會控制單位。有意思的是，我國臺灣地區至今仍在城市區域采用“里”作為最基層的行政單元，里由區公所所轄，里長由社區居民選舉產生，由市長任命。按照臺灣地區的相關規定，人口密集交通方便地區之村、里，其戶數為九百戶至一千八百戶；交通方便但人口分散地區之村、里，其戶數為六百戶至一千二百戶；山區交通不便須要徒步始能與村、里民聯系者，其戶數為三百戶，也即每個里的人口一般在1000-5000人。實際上，臺灣地區每個村和里的平均人口略少于3000人。在較大的城市，可以達到5000人。相較而言，我國大陸地區的社區人口則要多得多，目前，我國大陸有10萬個社區居委會，城鎮常住人口達8.13億人，每個社區平均覆蓋人口為8千人，大城市的社區則遠超這個規模。人口多特別是流動人口多，在很大程度上注定了我們不能完全照搬其他地區的治理經驗。

新中國成立以后，我國長期以“單位制”為主，來承擔城市基層的治理工作。單位本身既承擔生產功能，又承擔社會管理和服務功能，而街道和居委會只是單位的一種補充。直到改革開放以后，越來越多的人選擇在“體制外”就業，生產單位與生活單位相互分離，社區才被重新重視。但是，經過一段時間的發展，社區居委會仍然被當成城市行政的一環。問題的根源大致有二：第一，城市政府習慣了過去單位制的管理經驗，把單位制的經驗復制到社區里去，居委會成了政府的腿腳，這叫“路徑依賴”；第二，社區居民和社會本身還缺乏自組織的能力與空間，即使是政府職能轉移，現有的社會組織力量也不一定接得住、接得穩、干得好，可能出現“社會失靈”。

社區需求五層次論：城市居民需要什么樣的社區

社區是人們生活的棲身之地，也是政治、社會和市場多種力量交織的區域。然而，很多情況下，居民的需求要么被忽視要么被代理，從未被好好地梳理過。在學術研究領域，除了探討社區治理的現狀外，不少人對社區共同體情有獨鐘。共同體本身是一種理想，是一種奮斗目標，但是與居民最基本的需求相比，這還并非社區居民眼下最關心的事項；在社會實踐領域，傳統的“自上而下”的行政邏輯仍然盛行，社區仍然是實施社會管理的重要一環，社區居民對于社區治理的參與仍然處于被動或不重要的地位。這兩種取向，實際上都不太了然中國老百姓的實際需求，體現的是“代理化”的社區想象。而要想切實推動社區治理現代化，首先要了解城市居民本身的真實需求。大體來看，城市居民具有“五個層次的社區需求”。

居住品質是社區居民的首要需求。在中國人四大日常生活需求中，“住”肩負著連接“衣”“食”“行”的重任，往往把個體的命運與家人的命運、家族的命運緊密地聯系在一起。“居者有其屋”隱含了中國人千百年來安身立命與安居樂業的夢想。在高速城鎮化的背景下，社區居民首要的需求便是在城市尋找一方棲身之所。所以，相較于社區的其它功能，居住是排在第一位的居民需求。居住寓所的租用或擁有意味著城市居民自我空間的獲得，附著其上的才是其他生活的漸次展開。

居住安全是社區居民的第二需求。居民有了居住空間后，就會考慮居住安全的問題。這種安全需求既包括居所以內的居住安全，例如生活起居不受傷害、避免偷盜與犯罪威脅等等；也包括居所以外的社區安全，例如不受交通事故、打架斗毆、高空墜物、電梯事故、自然災害等等的威脅。

環境品質是社區居民的第三需求。社區畢竟是社會的一部分，居民也要生活在一定的公共空間以內。對于能夠滿足基本居住和安全條件的居民而言，在社區以及社區周邊的公共環境、交通條件、水資源、空氣情況、配套措施等是其考慮的第三層次需求。

社會交往是社區居民的第四需求。社區是一定區域范圍內的社會群體。在鋼筋水泥建筑林立的社區空間，盡管社區居民可以“關上門過自己的小日子”，但是在日常生活中還是或多或少會與左右鄰里有所交往。特別是在現代化的商品房小區，人們在面臨共同權益受損時，還需要一齊商量如何解決問題。有老人和小孩的家庭有時候還需要鄰里幫忙照看，志趣相投的年輕人還可相約共度閑暇時光。

自主參與是社區居民的第五需求。并非所有的居民都有社區參與的熱情，一般情況是，在滿足了基本需求之后，他們的參與需求才能夠體現出來，或者在基本需求受到威脅時才得以體現。在陌生人社會里，即使是在社區參與較頻繁的地區，日常的社區參與率也僅僅只有三成，并且往往以老人、婦女和孩子為主。因此，在生活節奏和工作壓力甚大的大都市，社區參與本身就面臨困難。

如上所述，按照住房入住的順序漸次展開，社區居民形成了由“居住、安全、環境、交往、參與”組成的“五層次需求”，前三者屬于生存方面的需求，后兩者則更多從屬于歸屬和自我實現的需求。我們在全國進行的一項3543個樣本的調查中發現①，居住仍然是社區的首要功能，83.6%的居民只是將社區視為“居住的場所”或“一定規模的生活空間”，鄰里交往并非重要選項。調查也發現，目前的社區治理形態所面臨的問題是多層次、全方位的。（見表1，P15）

在第一層次，不滿意住房品質的比例達到21.85%；在第二層次，不滿意社區安全的比例達到21.82%，在三個月內發生住處被盜、打架斗毆、電梯故障、社區交通事故的比例分別達到22.6%、16.2%、40%和22.3%；在第三層次，社區公共空間的不滿意比例達到29.78%，對物業服務不滿意的比例達到32.12%，對社區服務不滿意的比例達到28.45%，我們的另一項全國九大城市的調查研究表明，有85.4%的業主遭遇過各種物業糾紛①；在第四層次，對社區交往不滿意的比例達20.61%；在第五層次，對社區集體活動不滿意的比例達31.98%。

社區治理現代化的時空坐標與進路

“過度的理論想象”并不契合國人對社區的真實需求，社區治理現代化必須找準時空坐標，瞄準未來發展的方向，探求中國化的治理路徑。

社區治理的“三重邏輯”

首先是塑造基層治理單元的政治化邏輯。當下的社區治理包含在“治國理政”的話語體系之內，這種話語體系首要強調“重塑基層治理單元”的要求。“單位制”解體之后，城市亟需一種“行政編組”的替代方式，在維護基層社會穩定居于首位目標而未有新的治理方案予以補充時，中國社區治理的歷史基因被重新繼承，社區被當成政治發展的戰略空間，深刻體現了“政治整合”的邏輯。在城市快速變化、各類要素快速分化組合的背景下，這種邏輯持續得到加強。當下，通過加強社區黨建、推進網格化管理甚至推動“全天候服務”的種種實踐，國家塑造社區政體的意志得到更深層次的伸張。

其次是國家塑造社區公共性的社會化邏輯。隨著社區成員異質化、多元化的變化，國家重視社區公共性需求。2007年黨的十七大報告提出：“把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”，社區建設共同體目標的提出，是對既往政策目標的一個突破。黨的十八大報告要求：“健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，……發揮基層各類組織協同作用，實現政府管理和基層民主有機結合。”黨的十九大對社會治理提出：“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”，社會治理社會化就是扭轉“過度行政化”的社會管理方式，全面理解社會重要性、引入社會力量，以社會組織和社會資源為基礎，推動社會事務多主體合作治理的過程。目前，全國不少城市引入了“三社聯動機制”“項目制”等多種志愿組織參與社區治理的形式，一定程度上體現了國家引導社會組織參與、塑造社區社會性的意志和努力。

再次是市場組織塑造社區生活的市場化邏輯。目前，全國大約有40多萬個商品房小區，這些小區往往是封閉社區，居民自我繳費、由物業管理公司提供日常的生活管理與服務，代表了市場力量向基層社區的全面浸入。由于市場監管和法律制度上的漏洞，市場組織事實上擊碎了“業主自我管理”“業主自治”的“烏托邦想象”，成為型構社區秩序的主體力量，并且在很大程度上“鉗制”了社會性邏輯的伸展，壓縮了社會組織特別是業主自組織的參與空間。

系統觀之，“政治化邏輯偏好控制和秩序，市場化邏輯追逐利潤與效率”，前者有權力為保障、后者有資本為保障，唯獨社會化邏輯還未竟有強力的保障，因而在社區中還未全面生長。由此看來，社區公共性發育不足既是社區權力結構失衡的結果，又是“社區五層次需求”供給不足的基本原因。而且，在中國往往表現出由基本需求不足而激發“偶發性”高級需求的反應，社會性邏輯成為基本需求受損的“臨時救濟工具”。

找準時空坐標，塑造科學的社區治理結構

黨的十八屆三中全會提出，“推進國家治理體系和治理能力現代化”，社區治理是國家治理的一部分、也是國家治理的根基，國家治理的現代化要求社區治理同樣要現代化。黨的十九大報告提出了打造共建共治共享的社會治理格局的思路和要求。種種因素表明，社區治理改革站在了新的起點。在新的時空坐標下，應當從深層推動社區治理的結構性改革出發，精準把握老百姓的“社區五層次需求”，政治邏輯確保社會有序、市場邏輯確保服務主體充分，社會邏輯鏈接居民需求，并且對接政治邏輯，制衡市場邏輯。

其一，擺正政黨的地位，既要注意避免忽視或排斥政黨的力量，也要注意避免將其推向“以黨代政”“無所不包”的境地，正確認識政黨作為國家治理體系的有機組成部分的地位。在基層管理過程中就是要發揮改革設計、資源整合上的領導作用，發揮“以黨建促社建”而非“以黨建包辦社建”的作用，在確保政治領導作用的基礎上，推動“黨建社會化”工作，在溝通民意、培育社會組織方面發揮更加積極的作用，引領社會組織和居民服務社區、參與社區治理。

其二，基層政府要在完成社區治理標準化建設和維護基層社會穩定的基礎上，逐步轉變以往“代理化”的角色，從“包攬一切”的微觀場域撤出，轉化為支持性的環境變量，為社區治理提供經費支持和政策導向。行政組織內部要有直接面向社區的勇氣，把社區從繁重的行政事務中解放出來，通過整合職能和資源，為社區發展騰出必要空間。只有在社區組織“有機可乘”的基礎上，政府與社會合作才有運行空間和成功的可能。

再次，破除市場依賴、行政依賴，賦權社會來參與治理，更多地引入社會力量承擔政府職能，推動社區工作行政化向行政管理社區化轉變。社會自身更能把握社區居民的需求、更能靈活提供公共服務，也更能對強大的外部力量實施制約。要下大力氣，補足社會力量的短板，提升社會組織能力，更多地讓社區社會組織參與基層治理，打破自上而下代理民眾需求的行政邏輯，引入“社區需求導向”機制，推廣“公益創投”模式，借由社會組織的力量了解居民需求、服務居民需求。

【本文作者為南開大學周恩來政府管理學院教授】

責編：趙鑫洋 / 楊 陽