原標題：如何認識與解決3個“約1億人”的問題
中央農村工作會議除了就確保國家糧食安全和“舌尖安全”外，更提出了涉及3個“約1億人”的重大課題。會議提出“要積極穩妥扎實推進城鎮化，到2020年，要解決約1億進城常住的農業轉移人口落戶城鎮，約1億人口的城鎮棚區和城中村改造，約1億人口在中西部地區的城鎮化，推動新型城鎮化要與農業現代化相輔相成。”這3個約1億人的問題，在中央城鎮化會議上也提了出來，是有量化要求、實實在在的硬任務，它既與中國特色農業現代化的有重要關聯，更是中國特色新型城鎮化的重要著力點，是個大戰略。我相信，全社會對此充滿期待。
一、解決約1億進城常住的農業轉移人口落戶城鎮
城鎮化是農業勞動力向非農產業轉移、農村人口向城鎮遷移的發展過程，還是城市先進的生產方式和文明的生活方式向農村普及的過程。改革開放以來，我國工業化、城鎮化的發展，為農村富余勞動力找到了解決的出路。城鎮的大門給農民打開了，每年由早期的數十萬、數百萬到近些年來一千多萬農民到城鎮來，從事二三產業，為城市的發展和繁榮做出了突出貢獻。城鎮化需要建設更多發達繁榮的城市，農民工的奮斗也使城市發展充滿了活力。但過去的城鎮化由于對人的重視不夠，不少城鎮更多的是把農民工當成勞動力來看待，沒有把他們當成城鎮里的平等一員。本世紀以來我國城鎮建成區面積擴張了70%，而城鎮人口只增加了48%，土地城鎮化與人口城鎮化出現分離，土地城鎮化的速度大大快于人口城鎮化。城市發展越來越大，進城人員越來越多，但真正享受城鎮發展成果的人卻增加不多。從常住人口看，到2012年，我國城鎮化率已達到52.6%，但從戶籍人口看，城鎮化率只有35%，已經進入城鎮的2億多農民工和其他常住人口，并沒有享受到城鎮居民應有的待遇。數億人生產方式已經非農化，生活方式已逐漸城鎮化，但身份依然是農民，長期處在非農非城、半農半城的狀態，游離于鄉村和城鎮之間。社會公正、公平等問題面臨嚴峻考驗。
城鎮化不是“房地產化”、“造城運動”，不能見物不見人。中央提出，走中國特色的新型城鎮化道路，就是要從根本上改變以往發展見物不見人的弊端，以人為本、以人為核心，讓農民進城共享城鎮化發展成果的過程。從重點角度考慮，從優先序角度考慮，都應當是解決農民轉移人口的市民化。那么，如何解決呢？首先，降低城鎮準入門檻，要創新人口管理，加快戶籍制度改革。農民工進城是個歷史大趨勢，按照十八屆三中全會的決定，戶籍制度在建制鎮和小城市要全面放開，中等城市落戶限制則有序放開，大城市落戶條件要合理確定，特大城市人口規模須嚴格控制，幫助有意愿的進城務工人員盡快融入城鎮成為市民，真正解決1億進城務工人員的身份和待遇問題，使他們有就業支撐，有服務保障，在城鎮長期穩定下來。解決1億人落戶，只占屆時農民工總量的1/3。但有了這個基礎，我們就不會停下來，還需要前進，繼續解決已有的存量和增量。我們要通過城鎮化減少農民，為留在農村的農民致富創造條件，同時用城鎮化發展的成果反哺農村，改善農民生活。二要穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，把進城落戶農民完全納入城鎮和社會保障體系。農民工變市民，推進基本公共服務均等化，需要在教育、醫療、住房、養老等方面有很大的投入，特別是要加強農民工職業技能培訓，加強農民工隨遷子女義務教育，這方面涉及不小的財政支出。目前內地農業轉移人口市民化的人均公共成本，包括政府為保障農業轉移人口市民化而在各項公共服務、社會保障、基礎設施新擴建等方面所需增加的財政支出，國內有多種算法，也有多種數據，需要進一步組織力量，專門研究，取得比較一致的意見，以利于決策。那么，市民化成本由誰分擔？如何分擔？一是中央轉移支付要與農業轉移人口市民化掛鉤，二是流入地城市要切實負責，需要出資分攤成本。三是農民工服務的企業要貢獻力量，承擔更大的責任。四是農業轉移人口自身也需要適當分擔成本。公共服務政府支出大頭，社保支出主要由企業和個人分擔。多方面共同承擔，在較長時間逐年分攤。從我們到地方調研的情況看，在這個問題上，更加需要中央加強頂層設計，明確總體要求。各地也要從大局出發，把這個工作作為推進新型城鎮化的突破口，開好頭、起好步。要針對城市公共服務產品的類別，應采取差異化的轉移支付與財政分擔體系，以“誰受益，誰承擔”來明確主體責任，讓“錢跟人走”，形成成本分擔的合理機制。
二、解決約1億人口的城鎮棚戶區和城中村改造
國際經驗表明，能不能破除城市內部二元結構，深入推進保障性安居工程建設，事關城鎮化的成敗。圓“住房夢”,實現安居樂業，加快推進住房保障和供應體系建設,重點要解決約1億人口的城鎮棚戶區和城中村改造問題。過去我們在推進住房市場化、社會化發展的過程中,有相當長的一段時間比較重視住房的經濟功能,崇尚市場力量的作用,不太重視住房的社會功能,忽視政府保障的作用,使住房問題越來越受社會各界關注和議論。習近平總書記強調, 加快推進住房保障和供應體系建設，要處理好政府提供公共服務和市場化的關系、住房發展的經濟功能和社會功能的關系、需要和可能的關系、住房保障和防止福利陷阱的關系。從我國國情看,總的方向是構建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系。我國在相當長時期內仍將處于工業化、城鎮化快速發展時期,城鎮化過程中,住房供求關系緊張局面將長期存在。特別是城鎮住房體系還不夠健全,住房保障的覆蓋面還比較窄,必須探索完善市場配置和政府保障相結合、以市場供應為主的住房政策框架。
讓住房困難的群眾實現安居，就應當深入推進棚戶區和城中村改造。實踐證明，棚戶區改造往往是“改造一塊，激活一片”，受到了老百姓的歡迎。現在，不少城市還有一定數量的城中村，而居住的大多是外來人口，“蟻居”在那里，不少還是大學畢業生，問題和隱患很多，需要加快解決的步伐。李克強總理曾指出，這幾年，我們抑制房價過快上漲，大規模推進保障性安居工程建設，既是保障和改善民生的現實需要，也是為了使工業化、城鎮化進程不至于受阻。現在保障性安居工程中50%左右的任務是棚戶區改造，就是為了避免出現城市二元結構，實際上有的城市已經出現了這類苗頭，我們不能任其發展下去，否則就會出現“拉美現象”。我們通常講城鄉之間二元結構制約現代化，實際上城市內部二元結構對發展的影響也很大，這在拉美一些國家表現為城市貧民窟。在我國，城市棚戶區也具有二元結構性質。一些老企業的職工、已在城市就業的外來人口包括許多農民工，在城里沒有基本的居住條件，也就沒有基本的發展環境，這制約了工業化、城鎮化和現代化進程。對此，應做深入研究、詳細測算、科學規劃，采取有效措施扎實解決。這是一個長期任務，不可能在三五年內完成，因為城鎮化過程中城鄉結合部可能還會冒出一些簡陋而又集中的房子，還有城中村的問題，都需要不斷研究解決。城市是一個綜合體，它的有效運轉和持續發展，需要各行各業的支撐，需要不同領域不同崗位的勞動者，就像有人形容的，城市不僅要有“拿手術刀”的，也要有“拿剃頭刀”的，不僅要有“戴眼鏡”的，也要有“戴安全帽”的。特別是我國城市正在快速發展之中，更需要一大批普通勞動者、建設者。我們必須本著以人為本的原則，在城市為這些普通勞動者和建設者提供安居樂業的環境，促進城鎮化健康發展。在李克強總理的第一場記者見面會上還特別指出：“要注意防止城市病，不能一邊是高樓林立，一邊是棚戶連片。本屆政府下決心要再改造一千萬戶以上各類棚戶區，這既是解決城市內部的二元結構，也是降低城鎮化的門檻。”
“十二五”規劃提出,建設城鎮保障性住房和棚戶區改造，住房3600萬套(戶),到2015年全國保障性住房覆蓋面達到20%左右。來自住房城鄉建設部的數據顯示,截至到今年9月底,全國開工建設城鎮保障性安居工程620萬套,基本建成410萬套,分別達到年度目標任務的98%和87%,完成投資8200億元。按照住房城鄉建設部的計劃，住房城鄉建設部部長姜偉新24日表示，2014年城鎮保障性安居工程建設的目標任務是基本建成480萬套以上，新開工600萬套以上，其中棚戶區改造370萬套以上。習近平總書記指出,這是政府對人民作出的承諾,要全力完成。李克強總理也強調，建設保障房也是政府推進的一種二次分配，有利于縮小城市內部差距，化解社會矛盾，這也是世界上成功實現城鎮化國家的普遍做法。加快保障房建設和棚戶區改造,既是保障人民群眾基本居住權利的客觀需要,也是政府履行公共服務職能的重要職責。我們既要盡力而為,加快保障性安居工程建設,盡早改善困難群眾住房條件；又要量力而行,結合財政能力和土地資源等條件,合理把握保障性住房建設規模和節奏，積極探索建立非營利機構參與保障性住房建設和運營管理的體制機制。
三、解決約1億人口在中西部地區的城鎮化
城鎮化是現代化的必由之路，是我國現代化進程中的大戰略。當前，我國城鎮化已經站在了新的歷史起點上，積極穩妥推進以人為核心的城鎮化，提高城鎮化的質量非常重要。改革開放以來，我國城鎮化進程明顯加快，取得顯著成效。從1978年到2012年，我國城鎮人口從1.7億增加到7.1億，城鎮化率從17.9%上升到52.6%，基本達到了世界平均水平。城市數量從193個增加到657個，建制鎮從2173個增加到19881個。京津冀、長三角、珠三角三大城市群頗具規模，起到了經濟發展的引擎作用，是東部地區經濟社會快速發展的重要推動力。中西部地區和東北地區城市發展也發生了很大變化，在西部大開發、中部崛起和東北等老工業基地振興中發揮了重要的帶動作用。但是，從總的來看，中西部地區城鎮化水平還不高，經濟和社會發展還有很大的提升空間。中西部城鎮化水平比較低，差距就是潛力，差距就是動力。如何加快中西部城鎮化發展，到2020年，中西部地區要努力再接納1億左右的城鎮化人口，是需要今后重點研究探索的重大問題。
目前我國每年從農村轉移到城鎮的人口有1000多萬，相當于歐洲一個中等國家的人口總量，未來較長一段時期我國城鎮人口還將增加3億左右，相當于美國的人口總量。中國城鎮化的規模和潛力，在世界發展史上是空前的。要看到我國城鎮化進程的長期性、戰略性、時代性，持續開拓經濟社會發展的新空間。上世紀30年代，我國有一位地理學家胡煥庸，他提出了一條線，一直被國內外人口學者和地理學者所引用，稱為“胡煥庸線”。這條線從黑龍江的黑河到云南的騰沖，大致是條45度的傾斜線。當時，這條線東南方占36%的國土居住著全國96%的人口，集中了90%以上的經濟活動。所以他斷定這條線的東南方是最適合人居的。這些年也確實是東南方發展得快，人口聚集得多，直到現在，這個大的格局也沒有改變。李克強總理指出，中國有960萬平方公里的陸地面積，有56個民族，如果都在這條線東南方發展，中西部不發展起來，不利于區域協調發展，不利于民族團結，也不利于保障國家安全。李克強總理還特別強調，城鎮化布局既要遵循經濟規律，也要考慮國家安全。我國東中西部地區城鎮化發展很不平衡，呈明顯的東高西低特征，長三角、珠三角、環渤海三個相對成熟的城市群都分布在東部地區，而中西部地區城市發育明顯不足，這導致了人口長距離大規模流動、資源大跨度調運，極大增加了經濟社會運行和發展的成本。如何在中西部一些發展條件較好的地區，加快培育新的城市群，通過大中小城市和小城鎮協調發展，形成新的增長極，值得認真謀劃和推進。
我國在城鎮化形態上，不同規模和層次的城鎮發展也不協調。目前，中小城市發育不夠，小城鎮數量多但規模小，集聚產業和人口的能力十分有限。1.9萬多個建制鎮建成區平均人口僅7000多人，相當多的鎮不足5000人。特別是中西部地區，怎樣找出有效的辦法，積極挖掘現有中小城市發展潛力，更好發展小城鎮，要把有條件的中西部地區中心鎮、縣城和重要邊境口岸逐步發展成為中小城市，也是一項緊迫的課題。現在，中西部地區已經有了一定的發展基礎，需要發展好區位優勢明顯、資源環境承載能力較強的中小城市，培育一批文化旅游、商貿物流、資源加工等特色中小城市、小城鎮，同時，結合擴大內陸沿邊開放，建立絲綢之路經濟帶，建設一批邊境口岸城市。要做好這些工作，需要加強中西部地區的基礎設施建設，比如鐵路、油氣管道、輸電通道等工程建設。同時，也要注重承接好東部地區的產業轉移。
到2020年，要解決約1億進城常住的農業轉移人口落戶城鎮，約1億人口的城鎮棚區和城中村改造，約1億人口在中西部地區的城鎮化，推動新型城鎮化要與農業現代化相輔相成，這是實現中國夢的重要路徑和重要內容。我們相信，只要從國情出發，堅持新型城鎮化的正確方向，發揮市場在配置資源的決定性作用，發揮政府的比較優勢，釋放改革紅利，踏踏實實向前推動，就一定能夠實現這個鼓舞人心的戰略目標。
（作者為國家行政學院經濟學部主任、教授、博士生導師）
