十八屆三中全會指出，必須毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，堅持公有制主體地位，發揮國有經濟主導作用。那么，如何全面地理解國有經濟的主導作用的意義，是深化市場經濟必須弄明白的首要問題。
早在1997年，國務院發展研究中心組織了對國企改革的研究，由吳敬璉教授負責完成了“深化國有企業改革的綜合配套研究”課題報告。
報告認為，必須優化國有經濟的布局結構，調整國有經濟布局的基本原則，是按照優先順序首先考慮排在前列的行業的需要。
如何決定優先順序，或者說優先投資的重要領域?報告提出了三條：一是以市場經濟中的國家職能為準繩，二是兼顧國有經濟的現有基礎，三是中國當前的政治與經濟情況。
根據上述原則，報告認為國有經濟優先安排的領域是國家安全、大型基礎設施建設和運營，特大型不可再生資源的開發項目、對國家長期發展有重大戰略意義的高新技術的開發。所以，現在三中全會對國企改革的政策調整，與該報告的思路是一脈相承的。但是，正是這種國企改革脈路，很多嚴重偏向西方市場經濟體制的人，并不一定能夠理解。對此，需要闡述清楚，認清形勢，破除對立情緒。
國有經濟的主導作用體現在五個方面
一是推動國民經濟的整體發展。這就不僅要求國有企業有良好業績，同時不能僅著眼于自身的發展和效益，還必須看其對國民經濟整體發展的影響。國有經濟與非國有經濟公平競爭有利于企業提高效率;但國有經濟由于政策“偏愛”限制非國有經濟發展時，可能就需要研究國有經濟改革，包括國有股減持乃至“退”的問題;當國有企業行為不規范因而影響非國有經濟發展時，就需要按公平競爭和交易原則規范國有企業行為;在出現國民經濟系統風險時，可要求少數特殊國有企業提供特定的“經濟調控和拯救功能”。
二是全面理解國有經濟在重要行業和關鍵領域的作用地位。這些行業領域，即十五屆四中全會所說的“國有經濟要控制的行業和領域，”主要包括：“涉及國家安全行業、自然壟斷行業、重要公共產品和服務行業，以及支柱產業和高新技術產業中重要骨干企業。”
中央文件為什么重視國有經濟在這些領域的作用地位?筆者理解是：這些領域往往存在市場失效。這是30多年國有企業改革的成果，發揮這些企業的作用，同時深化改革，使其發揮更大的作用，不僅是利用中國最寶貴的企業組織資源，亦是與中國社會政治歷史傳統的合理結合有著密不可分的關系。
其次，這個判斷也與中國的政治歷史傳統有關;第三，但重要作用未必是支配性的作用，更不是說這些行業所有企業都是國有企業，尤其是高競爭性的高新技術產業，國有企業只應理解為已存在的或少數必須國家建的國有企業，國有經濟在有關企業可以控股，也可以參股;第四，更重要的是重要行業和關鍵領域范圍，會由于企業進步、產業發展發生變化，國有企業和國有資本發揮作用的方式亦會相應變化，總的方向是更多地發揮支持和拉動其他企業發展的作用。
三是在占大多數的其他產業領域，國有企業與非國有企業將是平等的合作關系或競爭關系，原則上國家不應通過政策特別支持這些產業的國有企業。
四是國有經濟的作用決不僅指國有控股企業的作用。十五屆四中全會在說明國有經濟控制力時指出，包括用參股的方式保持控制力。這就意味著,即使在“重要行業和關鍵領域”，亦包括其他行業領域，國有經濟的控制及影響方式也可以是國家參股企業，國家可以只是一個有戰略目標的財務投資者。
五是理順國有企業與非國有企業及社會的關系。理順關系的主要表現是，明確與其他競爭者和合作者的基本關系是平等市場主體間的關系，不能濫用在重要行業和關鍵領域支配地位帶來市場優勢，要上交紅利和各種稅費(含資源稅費)，回報社會。
在上述方面，國有經濟目前都發揮了積極作用，同時存在問題。這與國有企業的利益驅動及相應行為有關，與企業環境系統，如金融系統因國有企業不同程度隱含政府的支持或擔保因而更愿給予融資支持有關，還與國家有關政策法規不到位不明確有關。三中全會文件明確了政策方向，但如果缺乏全面配套的政策法規，問題就會出現。
國有經濟的背后涉及到國家所有權
國有經濟的背后涉及到的是國家所有權，國家所有權政策的實施效果如何，不僅對中國國有企業的發展和改革，而且對中國經濟的發展有重大的長遠和現實的意義。
首先，應明確和實施國家所有權政策是項系統工程。應對功能性的國有企業，根據所在領域的主要矛盾和問題，評估梳理企業發展前景，明確不同企業基本功能及相應的條件，確定具體目標和行為規則，盡可能利用市場機制。對競爭性的國有企業要以強化競爭、改進治理為重點推進國企改革發展。
其次，要形成三個系統。第一是形成與國有企業有關的國家所有權政策的政策體系，其實質是國家所有權政策和其他公共政策都是相互協調地服務于國家發展和改革目標的公共政策。其他公共政策主要不同是，國家所有權政策直接所及的對象只是國有企業(及國家出資)，突出效率(資本效率和社會公共服務效率)，其特點是依法定程序實施。但是，國家所有權政策關于企業目標和行為規范要求必須與國家有關公共政策一致和協調。
第二是要建立和形成保證國家所有權政策不斷完善和有效實施的組織體系。其一是明確國家(立法和行政)的國家所有權政策決定和制定機構、政策實施機構、國有企業三種組織機構在國家所有權政策方面的目標和職責。其二是要形成國家所有權政策制定、執行、監督分離并相互作用、制衡的體系。要在政府(或行政)系統內理順國家所有權政策制定及執行的體系，保證政策的協調和有效，如要明確國家出資人機構按照政資分開原則，是國家所有權政策的執行者，可以參與制定，具體明確有關職責。其三要逐步建立保證國家所有權政策實施的法規體系。
與國有企業有關的經濟法及反壟斷法等要進一步健全，如必須明確除非有法律明確規定，反壟斷法適用于國有企業。針對不同類型國有企業分類立法，我國公司法適用國有公司，目前可能首先要考慮出臺規范政府直接干預較多的平臺類投資公司的法律，分類出臺具體明確不同類型企業國家股東及其代表責任的法律。對不同的國有企業要考慮利用公司章程、國家合同等法律形式，具體明確對國企的規范。
國有企業應按功能作用與產業性質改革
從基本面看，根據市場經濟體制下國有企業的基本功能和產業的經濟性質，國有企業可以分為兩大類：特殊產業領域和一般產業領域。對不同的產業領域國家所有權政策將有所不同。
特殊產業領域是存在著市場失效問題，與國民經濟命脈和廣大公眾利益有關，國家必須或有必要投資的領域。該類產業領域，還可以再分為安全、自然壟斷、重要基礎設施和基本公共服務幾類。
這類產業或事業有三個突出特征：一是由于技術進步、環節可分性、“替代業務”出現，整體或在部分環節會有競爭性，但總體地看由于費用劣加性和規模經濟等原因，業務往往是自然壟斷或準自然壟斷或是寡占競爭型。二是服務于廣大國民的公益性顯著。三是產業事業發展相對較易受政治因素或社會政治及經濟的歷史傳統影響。
一般行業領域都是競爭性產業，包括戰略的產業，主要是支柱產業和戰略性新興產業，也包括非戰略性產業。
所謂戰略性產業，主要指該產業領域的發展對國民經濟的發展作用重大，例如技術含量高的同時經濟前景大的所謂“戰略性的新興產業”和支撐或拉動作用大的支柱產業，包括能源產業、基本原材料產業、重要的裝備產業、IT電子產業中的某些領域及重要的流通產業。這些產業往往都有生產和經營的規模經濟和網絡經濟的特性，但主要靠以技術和資本實力為基礎的競爭力決定產業的水平能力，不存在自然壟斷問題，不使用自然形成的稀缺的公共資源(如頻率、航線、特殊地理位置(碼頭、機場等))。
能源和原材料企業的競爭力與自然資源擁有情況有關，但由于資源開發水平與技術能力有關;資源開發的規模經濟性與技術和資源的具體情況(如礦的規模和結構及與生產地或消費地的遠近等)相關因而差別很大;資源集中地和消費地往往不一致，以及存在廣大的市場或消費者，因而存在多種可行的產業鏈或商業的發展和競爭的組合模式。
競爭具有全球性，因此能源和原材料產業本質上是競爭性的，盡管由于規模經濟可能會引致出寡頭競爭，但成為寡頭的經濟性與特殊產業領域的情況是不同的。將一般產業領域分為戰略和非戰略兩類，不僅是因為戰略產業領域重要，對這些產業領域的發展，國家可能要給予特殊的政策支持，如果涉及自然資源還要有相應的環境標準規制。
目前的中國國有經濟布局的數據，表明中國實際的國家所有權政策，是將特殊領域和一般產業領域中的多數戰略性產業，作為國有經濟投資布局的重點，國有經濟在這些產業領域的份額較大。
調整國家所有權政策與國有經濟布局關系
國家所有權政策與國有經濟布局及其調整政策有密切關系。某種意義上，兩個政策只是針對同一問題的不同視角。二者的交集，是對國有經濟功能作用目標的基本認識。不同的是，國家所有權政策還要包括對國有經濟規范管理的內容，即同時著眼于國有經濟如何管理(及定位)，有管理工具手段的含義和內容。而國有經濟布局和調整的政策，主要著眼于如何確定合理的國有經濟布局和調整的原則、結構，調整的步驟程序及條件，包括如何與其他情況及政策配合(如與資本市場配合安排)內容，根據國家政策等確定購股者條件等有關的內容和政策安排。
國家所有權政策和國有經濟布局及調整政策的關系，總體的看，是前者指導后者，國家所有權政策中有關國有經濟投資方向和功能目標的政策，將影響對國有經濟布局現狀的評估及調整方向設計，亦對布局調整方案的具體設計和實施有影響。但是國有經濟布局及其調整的實際方案，亦對國家所有權政策，尤其是階段性的國家所有權具體政策會有影響。當調整的實際進程由于資本市場或其他原因與目標方案有所不同時，國家所有權具體政策亦相應需調整明確，否則政策難以有效管理和實施。
