要點摘錄：

●現行農村集體土地產權制度的最大缺陷就在于這是一種歸屬不清的產權共同共有制度。

●土地所有權的長期虛置是造成中國日益擴大的城鄉差別和貧富懸殊以及內需長期萎縮的制度上的根源。

●改革現行集體土地產權制度首先應將土地所有權與其使用權（承包經營權）合二為一以形成完整產權，然后在組建合作社基礎上使集體土地產權股權化，按照《物權法》按份共有原則根據一定比例在合作社和社員即農戶中進行分配和持有。

●對土地按份共有是一種集體土地所有制改革的最佳法理路徑，也可能是現有制度下唯一一種可被各方面所接受的一種農地產權制度改革方案。

●農民擁有完整的土地產權便會成為土地財富的擁有者，迅速擴大我國的中產階層數量。

●集體土地產權制度改革的終極目的是土地市場化和財富化，政府退出土地市場。退出土地市場后的政府將大有可為。

●市場化下的供地模式當然肯定不會是所謂單軌，也不會是雙軌了，而是市場化和多元化的。

專家簡介：

史嘯虎：1950年10月生，上海外國語學院畢業，廣州市社會科學院經濟學研究員、安徽大學兼職教授。1980年代初起任省級科研機構負責人、政府部門處長和中國情報學會情報研究委員會委員等行政管理和學術職務；其間受國家科委委派赴日本國政府研修國家科技政策和制度并赴某貧困縣扶貧。1990年代先后在伊朗等國和中國香港地區從事國際投資和工程管理工作；其間，曾在安徽大學經濟學院任教4年。 2000年后任深圳市一家大型涉外集團公司高管。2006年任廣州市社會科學院經濟學研究員，就有關中國“三農”問題、社會各類資產和產權問題、土地制度和村民自治制度改革以及合作經濟組織發展等問題進行了系統性的研究，已發表數百篇論文、評論、研究報告和譯文，出版的著作有《農村改革的反思》和《國家軟實力與文化安全研究——以廣州為例》（與他人合著）等。

“在土地市場化過程中，政府可以根據土地的不同交易類型確定不同的征稅標準，調節、限制或鼓勵各種符合國家經濟發展戰略的土地交易。退出土地市場后的政府將大有可為。”廣州市社會科學院經濟學研究員史嘯虎在談及如何推行農村集體土地產權制度改革時，提出了這條建議。那么，現行農村土地制度究竟存在哪些問題？應該如何推行農村集體產權制度改革？政府應該土地流轉中扮演什么角色？就此，光明網理論頻道記者專訪了廣州市社會科學院經濟學研究員、安徽大學兼職教授史嘯虎。

現行農村集體土地產權制度的最大缺陷在于歸屬不清的產權共同共有制度。

光明網：現行農村土地產權制度存在哪些問題？應該如何解決這些問題？

史嘯虎：現行農村集體土地產權制度的最大缺陷就在于這是一種歸屬不清的產權共同共有制度：土地所有權與土地使用權被人為分割而導致土地產權的不完整，而且，土地所有權行使人在法律上始終不明確。比如，憲法早已確定農村土地“除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。但這個集體究竟是什么？是經濟組織還是社會組織抑或是自治組織？憲法沒有說，而后續法律也沒有解釋清楚。如《土地管理法》認為，“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理”。這里雖然說到了村集體經濟組織，但這個集體經濟組織是一個什么樣的經濟組織？是企業、公司抑或是合作社？我們的所有法律并沒有說清楚。法律也說到村民委員會，但村委會只是一個自治組織，而且不是法人，它如何經營管理集體土地資產？

《憲法》和《土地管理法》都頒行于上世紀八十年代，歷經數次修訂，但迄今仍未確定集體土地所有權的行使人，致使農村集體土地產權主體始終處于不明確的狀態。土地所有權的長期虛置使得數以百萬計的農村土地無法資本化和財富化，而作為農村集體成員的廣大農戶又因長期缺乏土地財產權而陷入愈益相對貧窮的困境之中。造成中國日益擴大的城鄉差別和貧富懸殊以及內需長期萎縮的制度上的根源就在這里。因此，我們必須通過推行農村集體土地產權制度的改革來解決這些問題

但是，在進行集體土地產權制度改革時需要注意并避免一種錯誤認識和做法，那就是依然回避土地所有權而只在土地承包經營權，也即使用權上做文章。比如，近年來各地政府試點農村土地承包權宅基地使用權抵押貸款。這些地方大多是政府下文要求銀行認可土地承包經營權抵押并發放貸款。這種以政府信用做擔保硬性規定土地使用權可以抵押貸款做法也許暫時可行，但它不僅違背市場經濟原則，長此以往也會讓政府背上沉重的連帶債務。因此是不可持續的。其它還有允許農民以土地承包經營權入股合作社，甚至辦公司等等。這些做法都是違背市場商業原則的，后來也都不了了之了。

什么叫產權？產權就是財產所有權關系的法律表現形式，而財產所有權關系就是指所有權人依法對自己的財產享有占有、使用、收益和處分的權利的總和，也就是完整產權。土地產權也不能例外。土地承包經營權只是土地產權的一個組成部分，而且是很小一部分。現在土地流轉中的每畝土地租賃費年僅數百元就是證明。如果我們依然刻意將土地所有權與土地承包經營權分開進行確權改革，那么就可以說，我們這次的土地產權制度改革是不成功的。現在有人不僅要將土地所有權與土地承包經營權割裂開，甚至還想在土地承包經營權之外再創造出一個流轉后的土地使用權，說要進行土地三權分離改革。這顯然是不切合實際的，而且只會將土地產權制度改革弄得一團糟。只有使土地的產權完整了才能形成真正的土地資產，才能交易、抵押和買賣，也才能被叫做土地財產權。當然，也只有這樣，農民的土地財產權才能得到落實和實現。

農戶按份持有土地不是搞土地私有化，而是改革的最佳選擇。

光明網：那么如何推行農村集體產權制度改革呢？

史嘯虎：我認為，改革現行集體土地產權制度首先應將土地所有權與其使用權（承包經營權）合二為一以形成完整產權，然后在組建合作社基礎上使集體土地產權股權化，按照《物權法》按份共有原則根據一定比例在合作社和社員即農戶中進行分配和持有。

《物權法》第五十九條規定，“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。”這里首次明確集體成員擁有本集體所有的土地等不動產。該法第《物權法》第九十四條規定，對不動產按份共有是指“按份共有人對共有的財產按照其份額享有所有權。”這是承包農戶對其所承包土地享受所有權的最明確法律解釋。我認為，這是一種集體土地所有制改革的最佳法理路徑，也可能是現有制度下唯一一種可被各方面所接受的一種農地產權制度改革方案。我們現在需要做的是解放思想、鼓勵農民組建各類土地合作社并將土地所有權與其派生出來的其他所有權利合一，形成完整的土地財產權并讓農民按照其份額享有之。有人可能會擔心這么做是搞私有化。但這是誤解。按份持有土地利用合作社的土地所有權不僅是符合現有法律規定的，也不會更沒有改變土地產權屬于集體經濟組織所有的性質。所以根本無須擔心這種產權改革方式是在搞所謂的土地私有化。

當年國企產權制度的改革也是這么做的，即將數以萬計的國有企業以轉讓或出售部分國有資產及其債權債務等方式改制成國有控股或參股企業或民營企業，受讓對象絕大多數就是原國有企業的職工和管理人員。回顧國企改制歷史人們會問，國有資產改制都能最后確權并將完整產權歸企業職工所有，那為何集體土地產權制度改革就不能將集體土地產權也讓集體經濟組織的成員農戶所享有呢？

當然，國企改革也存有很多問題。其中最大失誤就是產生數千萬的下崗職工。全民所有制企業的產權不僅沒讓全民享有，甚至連全民所有制企業的職工也有相當一部分被下崗，無緣持有改制后的國企股權。結果造就了一大批城市失業人群和貧民。因此，我們在這次集體所有制土地產權改革時，必須牢記這一歷史教訓，絕不能重蹈國企改革的錯誤，讓任何一個農民或農戶因我們的政策失誤而無法享有完整的集體土地產權。

農民擁有完整土地產權即可以此作為抵押進行銀行貸款或入股合作社，甚至出售，提高農民的融資能力和財產的資本性與流動性，為農民的創業和投資提供了更多機會，也擴大了農民的遷徙自由范圍，促進城鎮化的發展。農民擁有完整的土地產權便會成為土地財富的擁有者，迅速擴大我國的中產階層數量。困擾我國數十年的收入和財富分配不合理、城鄉和貧富差距巨大以及內需長期不振的現狀將不復存在。中國將步入一個健康的經濟社會可持續發展階段。

“383”方案能否排除阻礙，有力貫徹是關鍵所在。

光明網：根據相關規定，土地非農化使用必須先實現國有化。“383”方案允許農村集體土地與國有土地平等進入非農用地市場有何意義？農地非農化使用的增值收益應該如何分配，是否應該全部歸農民個體所有？

史嘯虎：土地非農化使用必須先實現國有化的做法是《土地管理法》規定的。該法幾經修訂，但第四十三條基本沒變。該條規定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。”該條最后一句的除外條款其實在過去二十年中給農村集體建設用地進入市場開了一個口子。上世紀九十年初廣東和江蘇引進外資招商租賃和興辦鄉鎮企業大量使用集體建設用地就是利用了這一個除外條款才得以進行的。當然，這里有很多用地并非都是“興辦鄉鎮企業和村民建設住宅”的，而是鉆這一制度漏洞的。只是我們的政策和法律故意闕如罷了。現在沿海地區很多城市的建設用地絕大多數都是來自農村集體土地，政府征收并拿出來招拍掛的國有土地只占少數。就這點來說，“383”方案允許農村集體建設用地上市交易只不過是將原本遺漏在政策和法律之外的打擦邊球的做法重新正名而已。

其實，關于集體土地與國有土地享有平等權利的提法也不新鮮。10年前的十七屆三中全會就曾提出同樣的政策，“逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場，以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。”后因遭遇獲得巨大土地利益的地方政府等利益集團的反對和阻擾，這一具有遠見卓識的決定并沒有得到貫徹實行。所以，“383”方案重申了十七屆三中全會的決定精神應該是值得肯定的。現在的問題是，現在的問題是，“383”方案如被十八屆三中全會所采納，那能否避免重蹈覆轍、排除阻擾，從而得到有力地貫徹？這是問題的關鍵所在。

農村建設用地上市交易無疑會給集體經濟組織及其成員農民帶來很大的合法收益。但是，國家也可以通過征收土地交易稅和土地增值稅等方式對各類土地交易行為進行征稅，以保障國家的利益。就土地產權的所有者集體經濟組織及其成員農戶而言，農村建設用地與國有土地平權上市交易會使得他們獲得更多的土地收益。進行產權制度改革后的集體經濟組織通過土地交易獲得的稅后收入，根據各自的營收和財務制度，刨去營銷和土地平整等成本及公積金等合作社留成后剩余的利潤，可按照合作社及其社員的股權比例進行分紅。由此可見，只要我們的農村集體土地產權制度改革得法，集體土地上市交易后的收入必然會根據市場原則在權益各方之間進行合理的分配，國家、集體和農民個人的權益都將得到合法而公平的保障。