摘要:人大監(jiān)督司法日益體現(xiàn)出它的必要性和價值性，目前在深入推進司法公正建設之時，更加應當關注和發(fā)掘人大監(jiān)督司法的機能和獨特優(yōu)勢，這不僅對人大職能發(fā)揮本身而言有其必要，對于民眾的司法需求、其他監(jiān)督形式的強化乃至對司法機關本身依法獨立行使司法權，都顯得頗有價值。為使這種價值得以最大化呈現(xiàn)，除在觀念上需加重視外，在人大監(jiān)督司法的體制和機制上尚需改革和轉型，尤其是要實現(xiàn)從形式到實質、從實體到程序等方面的轉向，并強化其公開性、規(guī)范性和民主性。
關鍵詞: 人大監(jiān)督司法；規(guī)范性；公開性；民主性
人大監(jiān)督司法是指各級人民代表大會及其常務委員會對各級司法機關，包括對各級人民法院和各級人民檢察院，行使審判權和檢察權所實行的法律監(jiān)督。人大監(jiān)督司法是各級人大及其常委會所享有的重要職能之一。之所以要賦予人大以監(jiān)督司法的職能，其目的在立法中有明確昭示。《人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》第5條規(guī)定："各級人民代表大會常務委員會對本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作實施監(jiān)督，促進依法行政、公正司法".可見，促進公正司法，是人大監(jiān)督監(jiān)督司法的基本目標所在。人大及其常委會作為國家權力機關，緣何能夠監(jiān)督司法？這在我國憲政結構中可獲明確說明。我國《憲法》第3條第3款規(guī)定："國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督".為此，《人民檢察院組織法》第10條第1款規(guī)定："最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作。地方各級人民檢察院對本級人民代表大會和本級人民代表大會常務委員會負責并報告工作".《人民法院組織法》第16條第1款規(guī)定："最高人民法院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作。地方各級人民法院對本級人民代表大會及其常務委員會負責并報告工作".由此可知，人大監(jiān)督司法不僅是人大及其常委會履行職能所必需，而且從司法機關本身而言，其接受人大的法律監(jiān)督，也屬其職能的有機組成部分而顯得不可或缺。因此，人大監(jiān)督司法既是一個憲政課題，也屬于司法命題，具有制度和學理上的交叉性和跨越性。人大監(jiān)督司法涉及諸多議題，本文集中就其價值及其在現(xiàn)階段的重點轉向作出探討。
一、人大監(jiān)督司法的價值
人大監(jiān)督司法在現(xiàn)階段顯得格外重要，其價值主要表現(xiàn)在以下方面：
（一）從人大的視角看，人大及其常委會的職能之強化和充實，需要充分發(fā)揮其監(jiān)督司法的職能。
人大權力格局在不同的歷史階段和社會背景下，會有相異的表現(xiàn)。監(jiān)督權在人大所享有的諸權力體系中也會發(fā)生重要性以及相應比重的大小變化。這其中之要者乃是立法權和監(jiān)督權的消長起伏態(tài)勢。我國法制發(fā)展的第一個階段可以說主要致力于解決"有法可依"的問題，因此人大的立法權在人大權力格局中占據(jù)著主導方面，相應地，其所享有的監(jiān)督權，包括對司法的監(jiān)督權，也勢必處在相對薄弱的環(huán)節(jié)，沒有也不可能受到充分足夠的重視。然而，現(xiàn)如今，我國的法制建設已經(jīng)或者基本超越了第一個階段，也即有法可依的階段；在2011年全國"兩會"上，吳邦國委員長已向世人宣告一個具有中國特色的社會主義法律體系已經(jīng)初步形成。雖說是"初步形成",但已脫離"無法可依"的法制空白階段也成為眾所體認的事實。因此，目前中國法制建設的重點已然發(fā)生轉移，在繼續(xù)完善法制的同時，我國的法制建設更多地應置于動態(tài)的層面，也即真正將紙面上的法律文本切實投入實踐運作之中，使之發(fā)揮出法制應有的功能。也即，我國目前的法制建設應當更多地考慮如何實現(xiàn)"有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究".這12個字比起前4個字任務更為艱巨，因為紙上談兵比動真格的要容易得多。在此意義上可以認為，人大的立法或規(guī)則創(chuàng)制的功能相對而言有所萎縮，而對法律的貫徹實施則應加重監(jiān)督的分量。在現(xiàn)階段，得出這樣一個命題說：人大的監(jiān)督職能較之其立法職能更為重要，恐怕并非空穴來風。按照這樣的法制發(fā)展邏輯，可以認為人大監(jiān)督司法的重要性在現(xiàn)階段更形突出。誠如有的學者所言："20世紀80年代忌諱講監(jiān)督；20世紀80年代末20世紀90年代初羞羞答答講監(jiān)督；20世紀90年代中期以后理直氣壯講監(jiān)督" [1].七屆全國人大從1991年開始把人大的監(jiān)督工作提到與立法同等重要的位置來看待；八屆全國人大在1993年9月制定了《關于加強對法律實施情況的檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》；1999年3月九屆全國人大二次會議上，有超過400位人大代表簽名要求制定《監(jiān)督法》。經(jīng)過充分準備和研討，2006年8月27日第十屆全國人大常委會第23次會議通過了《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》，從而為人大監(jiān)督司法提供了可操作的法律支撐。2001年2月，遼寧省沈陽市十二屆人大四次會議否決了市中級人民法院的工作報告 [2].人大職能的這種重點轉移，促使了人大監(jiān)督司法工作范式的轉換。
（二）從司法的視角看，司法對人大監(jiān)督的需求正空前高漲。
監(jiān)督與被監(jiān)督如果兩廂情愿，而不是一廂情愿，由此所構成的和諧監(jiān)督關系就必然生成，同時監(jiān)督者和被監(jiān)督者也都會在這種各取所需的制度安排中煥發(fā)出更大的內在潛力。從目前司法和人大的辯證關系來看，二者正處在這種相互需要的最佳發(fā)展時機。人大需要通過對司法的監(jiān)督展示出、發(fā)掘出新的職能優(yōu)勢，從而強化其存在的正當性和合理性，這已如前述。與此同時，司法也較之于以往任何時候，都更需要人大的監(jiān)督。這主要是因為司法的權威性和公信力已跌入低谷而難以自拔，它需要通過人大的監(jiān)督來強化其公信力、權威性和正當性。因為借助另一個權力來強化自己的權力往往不失一條捷徑。有了人大對于司法的充分有效監(jiān)督，司法就無形中強化了司法裁判的權威性和正當性，由此也增加了公信力。表現(xiàn)在這里的原理基本上可以概括為：將人大素有的較高權威移植或嫁接到了司法身上，從而產(chǎn)生了一加一大于二的效果。尤其是，與同級的檢察監(jiān)督迥異其趣的是，人大是司法的母體，母體的監(jiān)督具有天然的正當性，司法接受人大的監(jiān)督也就具有自然的可接受性。司法接受人大的監(jiān)督不會因監(jiān)督的產(chǎn)生和作用而削弱其自身的權威性和公信力；它們之間的權威比例不是此消彼長的關系，而是相得益彰的關系。這是一個方面；另一方面則是，司法，尤其是我國的司法，具有天然的軟弱性和易干預性，尤其是與它在憲法上形式上具有平等性然而實質上卻遠為強勢的行政機關，對司法的"入侵"或干預更是易如反掌。司法本身，包括檢察機關在內，對于行政機關的這種干涉，在法權的范圍內，幾乎是毫無招數(shù)的，只能被動挨"侵".顯而易見，如果僅僅停留于這一步來理解我國的憲政權力結構，可以說這樣的制度構架是不完善的；然而，在解釋論上不要忽視還有人大對于行政機關的監(jiān)督權力在發(fā)揮作用。對于行政機關的越法干涉，人大可以發(fā)揮監(jiān)督功能。從司法的視角言，司法正需要在以人大監(jiān)督為名義的國家權力的保駕護航下，排除來自包括行政權在內的各方面的干預性因素。這就產(chǎn)生了司法需要人大監(jiān)督的內在原動力。
（三）從民眾的視角看，人民對司法公正的價值期待需要高度重視人大對司法的監(jiān)督。
民眾對于司法公正的強勁需求以及相應地對司法不公和司法腐敗的不滿狀態(tài)，也渴求包括人大監(jiān)督在內的監(jiān)督系統(tǒng)和監(jiān)督體制、監(jiān)督機制的完善與強化。隨著依法治國方略的不斷深化推進，人們對司法寄托的希望日益增高，將糾紛交給司法解決，并依賴司法來最終定分止爭，逐漸成為人們的生活常態(tài)和理性方式。然而，由于種種緣故，司法供應合格的司法產(chǎn)品的能力還遠遠跟不上實踐的需要。一個典型的表征乃是司法終而不了，涉法上訪信訪的案件大量增加。利用司法外的途徑來解決糾紛，顯然與法制建設的目標是背道而馳的，究非長久之道。因此，一個明智的選擇就是將糾紛回歸于司法路徑加以消化，在司法的范圍內實現(xiàn)公平正義。這樣就有必要強化對司法監(jiān)督制度的系統(tǒng)化建設，而完善人大監(jiān)督司法制度也正是為了實現(xiàn)這種回歸的需要。人們對司法出現(xiàn)不滿情緒，也常常對人大監(jiān)督提出訴求，人大對司法的監(jiān)督由此變得不可推卸。畢竟，人大產(chǎn)生了司法，司法需要對人大負責，這就決定民眾對人大監(jiān)督司法的訴愿具有天然的正當性；人大理應強化對于司法的監(jiān)督來回應民眾的此種強勁需求。
（四）從整個監(jiān)督系統(tǒng)看，人大監(jiān)督司法是各種司法監(jiān)督的保障力量。
司法需要監(jiān)督，這是一個顛撲不破的真理。監(jiān)督制度的完善就其本質而言乃是司法制度的有機組成部分。監(jiān)督制度涵蓋內部的監(jiān)督與外部的監(jiān)督，同時包括權力的監(jiān)督和權利的監(jiān)督。在這個制度化的監(jiān)督系統(tǒng)中，人大的監(jiān)督無疑處在重中之重的位置，是其他監(jiān)督形態(tài)的樞紐。原因集中表現(xiàn)在：包括檢察監(jiān)督在內的諸監(jiān)督方式，需要人大監(jiān)督作為最終的保障力量，破解監(jiān)督難題，化解來監(jiān)督?jīng)_突，強化監(jiān)督實效，開辟監(jiān)督渠道，掃除監(jiān)督障礙，優(yōu)化監(jiān)督環(huán)境。具體而言包括兩個方面：一方面，權利型監(jiān)督最需要轉化為人大監(jiān)督，同時也最有可能轉化為人大監(jiān)督。因為人大監(jiān)督與民眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、媒體監(jiān)督等監(jiān)督形態(tài)具有天然的親和性和可接近性，人大代表的監(jiān)督往往穿梭于權利型監(jiān)督和權力型監(jiān)督之間，構成了二者的橋梁，有時很難分清其界限。當權利型監(jiān)督無濟于事時，它們首先想到的便是作為權力型監(jiān)督的人大監(jiān)督。可以說，權利型監(jiān)督是人大監(jiān)督司法的重要信息來源或曰案件來源。如果缺乏了人大監(jiān)督，則眾多的權利型監(jiān)督便失去了支撐力量和制度靈魂，其有效性便值得懷疑了。權利型監(jiān)督是如此，其他的權力型監(jiān)督也復如此。在其他的諸權力型監(jiān)督的種類中，最為活躍、最為常規(guī)的莫過于檢察院的法律監(jiān)督。檢察院是由憲法所確立的國家的專門的法律監(jiān)督機關，由它來監(jiān)督其他司法權以及行政權的依法公正行使，是較為有效的。然而實踐表明，檢察院的法律監(jiān)督常常處在疲軟狀態(tài)，對于法院的審判實施法律監(jiān)督即便處在強有力地推進之中，但仍然顯得道路坎坷，障礙重重。一個經(jīng)常出現(xiàn)的最令檢察監(jiān)督尷尬不已的現(xiàn)象乃是：檢察院要行使法律監(jiān)督權，必須首先取得作為被監(jiān)督者的法院的真誠配合，否則檢察監(jiān)督幾乎可以說是步履維艱，難以動彈。尤其是，在監(jiān)督者和被監(jiān)督者出現(xiàn)監(jiān)督爭議時，由誰來作為中立的裁斷者呢？為了解決這種橫亙在檢察監(jiān)督面前的被動和尷尬局面，一個必要的選擇就是人大監(jiān)督的出現(xiàn)。一個鮮明的例證就是，在2008年北京市人大常委會推出關于加強檢察機關實施法律監(jiān)督的決議后，檢察監(jiān)督的局面方為之一新，檢察監(jiān)督的諸多障礙由此獲得排除。這充分證明人大監(jiān)督對于檢察監(jiān)督的支持和保障的重要性乃至不可或缺性。檢察監(jiān)督是如此，其他的監(jiān)督，尤其是行政機關內部的監(jiān)督，如監(jiān)察部門的監(jiān)督，更需要通過人大監(jiān)督來加以具體的推動和保障。一言以蔽之，人大監(jiān)督無論對于權利型的監(jiān)督抑或對于權力型的監(jiān)督都是一種最終的、重要的保障力量，整個的監(jiān)督體系，如果失去了人大監(jiān)督的真正介入和參與，便不可避免地陷入癱瘓。可見，人大監(jiān)督司法不僅自身可以發(fā)揮出應有的監(jiān)督力量，同時還保障其他各種監(jiān)督力量的真正發(fā)揮，其價值和意義可謂是雙重的。也正因如此，人大監(jiān)督才在憲法的權力構架中處在至高無上的獨特地位。
二、人大監(jiān)督司法工作的重點轉變
在我國，人大監(jiān)督司法是一項常規(guī)的機制，只要憲法上確定的政體不變，人大對司法擁有監(jiān)督權并因此在國家政治生活中發(fā)揮不可替代的作用，就不會改變。然而，就如同憲法文本也會發(fā)生變化一樣，人大監(jiān)督司法工作的重點也會與時俱進而有所變化。這樣，從一個較長的時間跨度來看，便形成了各具特點的人大監(jiān)督司法的制度和機制模式，形成了人大監(jiān)督司法制度的一個又一個發(fā)展的階段。人大監(jiān)督司法工作的這種階段性特征需引起特別的關注。因為只有在觀念上從全局上把握住了人大監(jiān)督司法工作的這種階段性特征，人大監(jiān)督司法工作的具體部署及貫徹推進，才有針對性和實效性，也才能始終走在人大監(jiān)督司法工作的前沿，從而將新的觀念和機制落實到具體的人大監(jiān)督司法工作之中。由這種階段性變化所呈現(xiàn)出來的規(guī)律性，可以稱之為監(jiān)督模式或監(jiān)督范式的轉換。
在我國目前，人大監(jiān)督司法不是趨于弱化，更不用說忽略甚至取消它的合理存在，情形恰好相反，人大對于司法的監(jiān)督乃處在一個不斷被強化的過程和階段。這種強化，主要在以下幾個"重點轉向"中表現(xiàn)出來：
（一）從形式的監(jiān)督轉向實質的監(jiān)督
長期以來，人大對司法的監(jiān)督基本上流于形式，在實踐中幾乎很難聽到人大監(jiān)督司法的有力聲音。這一點，在人大對司法監(jiān)督所慣常采用的方式中可以顯然見出。監(jiān)督法規(guī)定了人大監(jiān)督司法的方式有多種 [3],但人大習慣采用的主要是"一聽一看".一聽就是聽報告，包括聽取和審議一年一度的"一府兩院"的工作報告和在人代會閉會期間一年聽一次的專項工作報告；一看就是走訪考察，然后開一些座談會。在座談會上，代表們或委員們集中提提意見、談談看法、說說建議。這些口頭式的交流形式，有的有針對性，大多缺乏應有的針對性和具體性，一般是泛泛而論，被監(jiān)督者聽了就聽了，至于是否真的聽了進去，是否能夠根據(jù)代表和委員的建議和觀點切實地改進工作，則不得而知。之后也根本沒有反饋和跟蹤監(jiān)督之說。在人事任免上，鮮見有委員或代表對被任免者提出監(jiān)督意見，哪怕是期待中的意見亦罷。顯而易見，這樣的監(jiān)督是典型的走過場，純粹是為監(jiān)督而監(jiān)督，監(jiān)督的實效庶幾不存。人大常委會的監(jiān)督尚且如此，人民代表大會的監(jiān)督就更是形式主義了。在一年一度的人民代表大會上，人大代表對"一府兩院"的工作報告進行審議，這種審議和對相關決議的表決，可以說基本上是流于形式的，很難深入到實質層面。因此，從理論上說，對目前人大監(jiān)督司法的效能用"形式主義"、"表象主義"、"走過場"等語匯來描述，似不為過。然而這種形式化的監(jiān)督不僅徒自浪費監(jiān)督資源，重要的還在于它無意中減損乃至犧牲了人大監(jiān)督司法的起碼權威性，對樹立人們對于人大制度的信念頗為不利，甚至還有副作用。此其一。其二，在監(jiān)督司法領域所遭遇的尷尬和困境對人大的其他監(jiān)督職能和監(jiān)督形式也無疑是一種挫敗。因為人大監(jiān)督的其他職能需要人大對于司法的監(jiān)督職能得到最終的體現(xiàn)。其三，人大監(jiān)督不力，也會對其他權力型的監(jiān)督產(chǎn)生支撐乏力的困難，對于權利型監(jiān)督來說，這種困難就更不用說了。所以說，人大監(jiān)督司法的形式主義如果蔓延開來，勢必導致整個監(jiān)督體系的疲軟甚至崩潰。在諸監(jiān)督所構成的體系中，人大監(jiān)督司法是整個監(jiān)督制度系統(tǒng)的主心骨、靈魂或曰"精神領袖".其他監(jiān)督形式能否真正發(fā)揮作用，關鍵在于人大的監(jiān)督是否真正有用。其他的監(jiān)督如果陷入困境或疲軟，人大的監(jiān)督可以為它們注入力量，提振他們的監(jiān)督信心和信念。反之，如果人大監(jiān)督一蹶不振，則其他監(jiān)督形式再有雄心壯志，也必然偃旗息鼓。因此之故，人大的監(jiān)督首先要做到"去形式化",而走向實質主義的監(jiān)督。
所謂實質主義的監(jiān)督，就是指人大對于司法的監(jiān)督要有實質成效，要真正深入司法的核心和內部，通過監(jiān)督引領和指導司法，同時通過監(jiān)督保障和支持司法，通過監(jiān)督規(guī)范和制約司法，通過監(jiān)督改善和優(yōu)化司法。司法的面目和形象如何，其內因固在于司法本身，但其外因主要在于監(jiān)督尤其是人大的監(jiān)督。在此意義上可以認為，在中國當下，司法的水準如何，在相當大的程度上折射出人大的監(jiān)督狀態(tài)如何。在廣義上可以說，人大對于司法的監(jiān)督本身就是中國特色司法制度的有機組成部分。人大的價值與司法的價值息息相關，俱榮俱損。
為此，我們提出如下建議：
（1）在理念上，要將人大監(jiān)督司法的工作提到新的高度來認識和把握，將它作為人大各項職能均取得實質化突破的切入點，由此提振人大的形象和權威。
（2）在機構設置和人員配置上，要有新的思路，不能沿循傳統(tǒng)理路。由此加大完善人大監(jiān)督司法的硬件配置或有形配置，擴展人大監(jiān)督司法的力度，大幅度地提升人大監(jiān)督司法的能力和素養(yǎng)。
（3）樹立專業(yè)化監(jiān)督理念。須知，人大監(jiān)督司法是一項高度職業(yè)化和專業(yè)化的工作，要使人大監(jiān)督司法真正落到實處，從而使人大監(jiān)督司法走出外行監(jiān)督內行所造成的被動低谷局面，就必須內強素質，外樹形象，在專業(yè)化人才配備上加大力度，有效克服人大監(jiān)督在能力配置和知識和裝備上的短板，真正使人大監(jiān)督司法和司法本身處在實質等同的狀態(tài)，形成專業(yè)能力方面的同質化水平。在司法以實體正義為本位的時代要做到這一點是極為困難的，但在以程序正義為基本目標的現(xiàn)代司法格局中，人大監(jiān)督要在能力上實現(xiàn)飛躍式的發(fā)展，并不是空談或奢望，而是切合實際的。
（4）充分發(fā)揮人大代表的常規(guī)性作用。十八大報告特別強調做好人大代表的聯(lián)絡工作，就其本質而言乃是要采取切實有力的措施，將人大代表的日常化作用發(fā)揮出來，從而克服現(xiàn)在普遍存在的人大代表的異化現(xiàn)象，也就是說，人大代表基本上不發(fā)揮代表的作用。司法工作最為百姓所關注，從而也最受人大代表的注視。人大代表能夠真正將普通百姓對于司法的期待以及司法中存在的問題提供出來，從而能夠使司法更加貼近民意，能夠真正做到與時俱進。目前人大監(jiān)督司法中兩個方面的作用發(fā)揮得均不夠：一方面是專業(yè)化的作用發(fā)揮有所欠缺，另一方面是群眾化的作用發(fā)揮遠未到位，只有中間部分在發(fā)揮些許作用，從而使人大監(jiān)督司法工作帶上了一種"夾生飯"的感覺，導致該專業(yè)的不能專業(yè)，該民意化的不能民意化。發(fā)揮了人大代表的作用，就有望在人大監(jiān)督司法的過程中廣納社情民意，以真正前瞻性的社情民意作為基礎，改被動監(jiān)督為主動監(jiān)督，由此發(fā)揮出人大監(jiān)督對于司法的引領作用；與此同時，也才能真正在人大監(jiān)督中注入豐厚的民意基礎，充分調動基層代表和普通民眾的積極性和能動性，真正做到由民監(jiān)督，為民監(jiān)督，監(jiān)督在民。也就是，監(jiān)督是為了人民，監(jiān)督由人民來進行，監(jiān)督的成果由人民共享。這就其本質而言，其實就是人民司法主權原理的生動體現(xiàn)，這也是人大監(jiān)督司法之根和生命源泉。
（5）建立專家?guī)欤瑢⑷舜蟊O(jiān)督司法工作與理論研究緊密結合起來。應當提前設定課題，調研在先，然后根據(jù)調研成果，形成決策意見，從而付諸實踐，將理論與實踐更加密切地融匯起來。要防止在監(jiān)督中完全受制于被監(jiān)督者意見和安排的現(xiàn)象，要在與學理的高度關聯(lián)中體現(xiàn)和強化監(jiān)督的自主性和超前性。只有入乎其內，才能出乎其外；只有真正了解了被監(jiān)督者的實情、特性和規(guī)律，才能提出有的放矢的監(jiān)督方案、監(jiān)督步驟和監(jiān)督措施。惟其如此，才能切實改觀人大監(jiān)督司法的局面，才能凸顯人大監(jiān)督司法較之其他監(jiān)督形式所具有的特點和優(yōu)勢，也才能彰顯中國特色司法制度的本質規(guī)律和獨到之處。
（二）從實體的監(jiān)督到程序的監(jiān)督
目前人大監(jiān)督司法工作的局面正在逐漸打開，開始由浮于表象的監(jiān)督轉向深入司法實質的監(jiān)督，監(jiān)督的實效性在穩(wěn)步提升。許多冤假錯案借助于人大監(jiān)督而得到了糾正或防止，這就是人大監(jiān)督司法工作取得正面成效的有力佐證。社會民眾對人大監(jiān)督司法基本持肯定、擁護態(tài)度，所有的抱怨和批評，如果有，也主要在于人大監(jiān)督司法工作難以有效滿足人們不斷增長的監(jiān)督訴求和期待。事實上，從實踐上考察，人大監(jiān)督司法工作目前尚處在初級或起步階段，尚未真正進入科學化、穩(wěn)定化、規(guī)范化、實效化的制度軌道。應該看到，人大監(jiān)督司法工作的前景十分廣闊，其制度的潛在優(yōu)勢尚遠未發(fā)揮和展現(xiàn)出來。目前需要著力盡快完成的一個工作重點轉向，就是要從人大對具體案件的單純實體正誤判斷型的監(jiān)督范式中走出來，實現(xiàn)監(jiān)督模式在內容或指向上的及時更新。這種更新可以概括為一句話：就是將人大對司法的監(jiān)督工作從長期以來所習慣的實體監(jiān)督，轉向對司法機關辦案機制的程序監(jiān)督。
程序監(jiān)督從狹義上看是對司法過程的程序合法性與程序正當性的監(jiān)督，而從廣義上言之，則除其所具的狹義含意外，還指對于程序的固化形態(tài)和制度形態(tài)的監(jiān)督。具體包括：司法機關辦案機制和流程是否合法、合理、正當?shù)谋O(jiān)督，比如對法院審判庭的設置是否能夠滿足司法審判專業(yè)化分工的需要以及各個審判庭之間的協(xié)作、配合、銜接機制是否科學合理等等的監(jiān)督；對司法機關所制定的內部操作規(guī)程和司法規(guī)范性文件是否合憲、是否符合上位法以及本級人大常委會通過的地方性法規(guī)和相關決議、決定等等的規(guī)范和要求的監(jiān)督等等。簡言之，廣義上的程序監(jiān)督實際上包括了除實體監(jiān)督外的全部可監(jiān)督內容，也包括有這些內容所產(chǎn)生的"軟環(huán)境"監(jiān)督，如司法文化、司法作風、司法倫理、司法廉潔以及所營造的司法環(huán)境等等的監(jiān)督。可見，程序監(jiān)督較之實體監(jiān)督不僅可以回避諸如人大監(jiān)督司法在職業(yè)能力上不能勝任、干預司法機關獨立辦案、誰來監(jiān)督監(jiān)督者等等詬病和質疑，而且還極大地開辟了人大監(jiān)督司法工作的領域和范圍，拔高了人大監(jiān)督司法工作的平臺和境界，真正實現(xiàn)了人大監(jiān)督司法工作的應然回歸，而且也避開了與其他監(jiān)督形式，尤其是檢察院的法律監(jiān)督的制度與實踐重疊和混亂 [4].
如果說，以實體個案正義為旨趣和價值取向的人大監(jiān)督司法工作構成了人大監(jiān)督從形式走向實質的第一階段或初級階段的話，那么，以程序一般正義為依歸和重點的監(jiān)督則構成了人大監(jiān)督司法工作的第二階段或高級階段。而正是到了這個階段，我們方能確切地說，人大監(jiān)督司法工作找到了自己的合理定位，把握住了人大監(jiān)督司法工作的基本規(guī)律，由此也才能擺脫監(jiān)督困境和環(huán)繞著監(jiān)督所產(chǎn)生的諸如個案監(jiān)督等等爭議，真正使人大監(jiān)督工作以一種不可或缺的監(jiān)督形式立于不敗之地，從而煥發(fā)出具有可持續(xù)發(fā)展的監(jiān)督生產(chǎn)力 [5].
值得補充提及的是，主張將人大監(jiān)督工作的重點從實體正義的監(jiān)督轉向程序正義的監(jiān)督，并不意味著人大的司法監(jiān)督就可以完全撇開實體型監(jiān)督了。事實上，人大對司法進行實體型監(jiān)督有其不可取代的獨到優(yōu)勢。這種優(yōu)勢表現(xiàn)在：其一，人大進行實體型監(jiān)督，最有利于將民意與法意相貫通，從而為解決合法但不合理或不合情的司法困局提供正當?shù)摹⒂行У摹⒑侠淼姆桨浮Ｈ舜螅仓挥腥舜螅渌峁┑倪@種以民意為主導的法意詮釋方案，才最具有正當性，因而也才是最為合法有效的。其二，人大進行實體型監(jiān)督有助于發(fā)現(xiàn)實際司法審判中的"惡法"因素，從而有利于改進立法質量。人大制定了法律，但不能確保每一法律條款都公正無誤、完美無缺，而司法機關在司法時會天然恪守"以法律為準繩"的司法準則，這就難免將"法中之惡"帶入審判之中，從而損害司法審判輸送正義產(chǎn)品的基本功能。應該說，按照我國憲法、人民法院組織法以及三大訴訟法等法律所確立的司法原則，法官必須嚴格司法，司法者本身幾乎找不到可以規(guī)避此種"惡法"之被運用的合法途徑。在此種情形下，由司法機關提出人大監(jiān)督的訴求，在人大監(jiān)督下通過人大立法權、法律解釋權等職能的運用，可望避免"合法的錯判";同時，這種在司法中發(fā)現(xiàn)的"惡法"因素也可促使人大通過修法權實現(xiàn)法律不斷趨于完善。其三，人大進行適當?shù)膶嶓w型監(jiān)督，還有助于司法政策和司法規(guī)則的有效形成。司法不僅僅限于解決具體的個案紛爭，其還有一個極其重要的職能就是通過司法總結概括出新的司法政策和司法規(guī)則，從而不斷改進司法，提升司法水平。人大是立法機關和民意機構，其始終站在法治的前沿，最容易發(fā)現(xiàn)司法中的方向性或前瞻性問題，因而在監(jiān)督司法過程中，可以引導司法機關形成相應的司法政策和司法規(guī)則。
（三）實現(xiàn)人大監(jiān)督司法的公開化、規(guī)范化和民主化
人民代表大會及其常務委員會本身是民意機構，人大代表來自人民，反映民意，同時受人民監(jiān)督。人大是監(jiān)督機關，那么，它同檢察機關所面臨的問題一樣，誰來監(jiān)督監(jiān)督者？人大監(jiān)督同樣需要接受監(jiān)督。因為人大監(jiān)督與任何其他國家權力一樣，同樣存在該監(jiān)督而不監(jiān)督以及濫用、亂用、誤用監(jiān)督權等問題，實踐對此也有實例予以佐證。因此，人大監(jiān)督本身需要監(jiān)督，而由于人大是最高國家權力機關，也是最高層次的權力型監(jiān)督者，其他任何國家機關都難以對人大進行監(jiān)督。因而人大可接受的監(jiān)督只能來自人民本身。為了使人民可以對人大監(jiān)督實施監(jiān)督，有必要做到：
1、實現(xiàn)人大監(jiān)督司法工作的公開化
應當按照公開原則，使人大監(jiān)督權在陽光下運作，嚴格貫徹落實公開監(jiān)督原則。公開的內容包括監(jiān)督誰、為什么要監(jiān)督、監(jiān)督什么、監(jiān)督的結果、監(jiān)督意見和主張以及監(jiān)督效能等等。所有這些信息均應公開。《監(jiān)督法》第7條規(guī)定："各級人民代表大會常務委員會行使監(jiān)督職權的情況，向社會公開".這是我國法律首次明確規(guī)定人大常委會行使監(jiān)督權的公開原則。監(jiān)督法為此還規(guī)定了具體的公開規(guī)則。應該說，"公開原則是保證人大常委會的監(jiān)督符合人民的意志、代表人民的利益，同時也把人大常委會的監(jiān)督工作置于人民的監(jiān)督之下的重要保障" [6].
2、實現(xiàn)人大監(jiān)督司法工作的規(guī)范化
規(guī)范監(jiān)督是民主監(jiān)督的保障；如果人大監(jiān)督呈無序狀態(tài)，那么，民主監(jiān)督也無從談起。人大對于每一起監(jiān)督案件，都應當如同司法機關一樣形成一個從立案監(jiān)督、監(jiān)督準備、監(jiān)督實施以及監(jiān)督終止等完整的過程。反映這些過程的信息均應記錄在卷，歸檔備查。民眾經(jīng)過適當?shù)某绦蚩梢圆殚嗊@些檔案材料。
3、實現(xiàn)人大監(jiān)督司法工作的民主化
無論是人大監(jiān)督還是人大常委會的監(jiān)督，監(jiān)督者均為人大代表；人大代表行使監(jiān)督權的組織化表現(xiàn)形態(tài)就是大會監(jiān)督和常委會監(jiān)督。在這兩種監(jiān)督形態(tài)中，普通民眾在制度上沒有參與監(jiān)督的空間和機會，這就把普通民眾排除在人大監(jiān)督之外了。這樣排除的結果是人大監(jiān)督最終失去了民意基礎以及由此所產(chǎn)生的民眾對于人大監(jiān)督司法工作的理解、信賴和支持。這樣的人大監(jiān)督必然是乏力的、單調的，也是不可持續(xù)的。尤其是在當下，人大代表被選出來后就有被異化的風險，真正代表民意、能夠反映民眾訴求的人大代表只占少數(shù)。其結果是：人大作為民意機構的色彩從產(chǎn)生到運作乃呈現(xiàn)出漸行漸淡的態(tài)勢。為防止人大監(jiān)督的異化和變質，有必要將人大監(jiān)督緊密地與普通民眾結合起來。至于結合的形式、渠道和層次化，可以再論。但無論如何，這種雨水般關系的結合是非常必要的。
4、人大監(jiān)督既要有"抓手"，也要有"腿腳"
人大監(jiān)督依托于組織，但組織化的監(jiān)督，無論是大會監(jiān)督抑或常委會監(jiān)督，都只能是偶然的、漂浮的監(jiān)督，而難以使監(jiān)督工作常態(tài)化和實在化，最終必然影響監(jiān)督的效果。為使人大監(jiān)督富有成效和權威性，有必要使人大監(jiān)督既有"抓手",也有"腿腳".人大監(jiān)督的"抓手"就是人大監(jiān)督司法工作的常設機構，目前表現(xiàn)為作為各級人大常委會下設的專業(yè)委員會之一的內務司法委員會。內務司法委員會的主要職能在于為人大常委會監(jiān)督司法工作提供服務和保障。雖然這個"抓手"尚需完善，但目前畢竟可發(fā)揮一定作用。但僅有"抓手"是不夠的，此外還需要有"腿腳".這個"腿腳"就是我們所指的普通民眾對于司法監(jiān)督的參與。將普通民眾按照一定標準和條件組織起來，分派他們參與司法工作，從而切實起到監(jiān)督司法的作用。目前對于法院審判工作的民眾參與在制度形態(tài)上表現(xiàn)為人民陪審員的監(jiān)督，對于檢察院檢察工作的民眾參與在制度形態(tài)上則表現(xiàn)為人民監(jiān)督員的監(jiān)督。從"二員"的產(chǎn)生渠道和管理方式來看，人民陪審員是由法院推薦、人大常委會任命的，而人民監(jiān)督員則是由檢察院自己任命的。對于人民監(jiān)督員制度，人們提出的一個合理質疑乃是：檢察院自己選人監(jiān)督自己，其效果無異于自己監(jiān)督自己，因而勢必形同虛設。而對于人民陪審員制度則稍有差異。人民陪審員的任命權是由人大常委會行使的，但如同對司法人員的人事任命權一樣，人大常委會對人民陪審員的任命權也是流于形式，僅起"橡皮圖章"的作用。這樣就導致兩種原本設想良好的人民監(jiān)督制度難以真正發(fā)揮作用。為使人民監(jiān)督制度切實擔負起監(jiān)督司法的任務和使命，有必要對它們的遴選和管理體制做出改革；改革的一個良途就是將人民陪審員和人民監(jiān)督員收歸人大常委會進行中立的遴選和規(guī)范的管理，從而將它們鍛造成為人大常委會進行司法監(jiān)督的"腿腳",使人大常委會的司法監(jiān)督工作接上地氣，深扎其根 [7]。
注釋:
[1] 蔡定劍：《人大憲法地位的逐步回歸》，載《21世紀經(jīng)濟報道》2003年3月6日。
[2] 闞柯：《九屆全國人大監(jiān)督工作的新進展》，載《瞭望新聞周刊》2001年第25期。
[3] 根據(jù)《監(jiān)督法》的規(guī)定，人大監(jiān)督司法可采用的方式有：聽取和審議人民法院和人民檢察院的專項工作報告；法律法規(guī)實施情況的檢查；規(guī)范性文件的備案審查；詢問和質詢；特定問題調查；撤職案的審議和決定等六種。
[4]湯維建：《論民事檢察監(jiān)督制度的現(xiàn)代化改造》，《法學家》2006年第４期。
[5] 有學者認為，"人大的監(jiān)督僅僅以法院的整體社會形象以及法官的行為規(guī)范為重心，而不可侵入到司法權運作的核心內容即案件的審判之中"，這實質上也是程序出發(fā)型的監(jiān)督觀，但范圍上顯得較為狹窄。強世功、羅玥：《"案件監(jiān)督"還是"行為監(jiān)督"---人大個案監(jiān)督及其問題》，載蔡定劍主編：《監(jiān)督與司法公正---研究與案例報告》，法律出版社2005年5月版，第159頁。
[6] 楊景宇主編：《監(jiān)督法輔導講座》，中國民主法制出版社2006年9月出版，第58頁。
[7]湯維建：《人民代表大會及其常委會的監(jiān)督司法機制和創(chuàng)新》，《北京聯(lián)合大學學報（人文社會科學版）》2009年第1期。
